Forvaltningen av statens eierskap.

Forvaltningen av eierskapet utøves av departementene. Staten er den største eieren av selskaper i Norge og departementene forvalter statens eierskap i til sammen 82 selskaper. Det direkte statlige eierskapet i norske virksomheter er således meget omfattende. Statens direkte eierskap varierer fra eierposter i landets største børsnoterte selskaper til små heleide selskaper med rene sektorpolitiske formål. Eierforvaltningen er spredt på mange departementer, men i de fleste av de selskapene hvor hovedformålet med det statlige eierskapet er forretningsmessig drift, er denne lagt til Nærings- og handelsdepartementets Eierskapsavdeling. Når det gjelder StatoilHydro ASA, utøves eierforvaltningen av Olje -og energidepartementet.

Staten kategoriserer sine investeringer (eierinteresser) på følgende to måter:

1. • Børsnoterte selskaper

   • Unoterte selskaper

   • Selskaper med sektorpolitiske mål

2. • Selskaper med forretningsmessige mål

   • (herunder: Eksportfinans ASA, Entra Eiendom AS, Flytoget AS, Mesta AS, m.fl.)

   • Selskaper med forretningsmessige mål og nasjonal forankring av hovedkontor

   • (herunder: Cermac ASA, DnB NOR ASA, Kongsberg Gruppen ASA, Nammo AS, Norsk Hydro ASA, Statoil ASA, Telenor ASA, Yara ASA)

   • Selskaper med forretningsmessige mål og andre spesifikt definerte mål

   • (herunder: BaneTele AS, Kommunalbanken AS, NSB AS, Posten Norge AS, Statkraft SF, m.fl.)

   • Selskaper med sektorpolitiske mål

   • (herunder: Avinor AS, Enova SF, Norsk Rikskringkastning AS, Norsk Tipping AS, Petoro AS, Statnett SF, Statskog SF, AS Vinmonopolet, m.fl.)

Hvorfor er staten eier?

Staten er i dag en betydelig eier av selskaper som er notert på Oslo Børs, se rammesak. Vi har tidligere i artikkelen vist at begrunnelsene for statlig eierskap fra krigen og frem til i dag har vært forskjellige. Farge på regjeringer kan bety ulike syn, oppfatninger og meninger om form og innhold av offentlig eierskap. Men frontene er ikke helt de samme, og dette er noe av det mest interessante med dagens politiske landskap. «Høyrepartiet» Fremskrittspartiet kan godt tenke seg staten som eier av store selskaper, og Arbeiderpartiet fremstår ikke lenger som statsselskapenes store forsvarer.

Slik situasjonen er i dag hvor vi har en rødgrønn regjering og en politisk plattform for denne gjennom Soria Moria-erklæringen, synes det som eierpolitikken bygger på følgende sentrale begrunnelser (Kilde: Statens Eierberetning 2006 og Regjeringens Eierpolitikk 2007):

1. Et mangfoldig eierskap i norsk næringsliv er en styrke for tilgangen på kapital og kompetanse. Det er behov for et mangfoldig eierskap, privat og statlig eierskap, og nasjonalt og utenlandsk eierskap. Nasjonalt eierskap er viktig for å sikre at bedriftene har hovedkontor og forskingsaktiviteter i Norge. Utenlandsk eierskap bidrar på sin side til å sikre utvikling og kompetanseoppbygging. Nasjonal forankring av hovedkontorfunksjoner i store selskaper er av betydning for verdiskapningen. Dette er derfor et viktig politisk spørsmål både i Norge og i mange andre land. Norsk hovedkontor i selskaper av strategisk betydning bidrar også til å sikre og utvikle spesialisert industriell og finansiell kompetanse og generell lederkompetanse.

2. Det er nødvendig med en eierandel på over en tredjedel i et selskap for å sikre nasjonal forankring.

3. Statlige eierinteresser sikrer råderetten over våre felles naturressurser og sikrer inntekter til fellesskapet.

4. Offentlig eierskap er viktig for å sikre viktige politiske mål innen distriktspolitikk, transportpolitikk, kulturpolitikk og helsepolitikk.

I tillegg til disse mer overordnede begrunnelsene for eierskapet har staten satt seg mål med sitt eierskap i de enkelte selskapene. Det er således interessant å observere at staten er åpen, synlig og klar på hvorfor den skal eie og hva den forventer å få ut av eierskapet. Dette er kanskje noe en rekke av andre eiere på Oslo børs kan merke seg. De bør vurdere om ikke dette kan være interessant for dem også. Ved at det er åpenhet om eierskapet, vil vi tro at dette har stor betydning for andre eiere, mulige investorer, ansatte, kunder, leverandører, samfunnet og andre som har interesse av selskapet.

Staten - en betydelig eier

Staten er i dag en betydelig eier av selskaper som er notert på Oslo Børs. Av en total markedsverdi på ca. 995 milliarder for de åtte selskapene der staten er deleier, utgjorde statens verdi pr. 31.12.2006 ca. 534 milliarder.

I det samme året mottok staten ca. 21 milliarder i utbytte. Verdiene hadde en positiv utvikling frem til årsskiftet 2007/2008, men staten har som andre eiere sett en betydelig nedgang i disse verdiene frem til utgangen av januar (denne artikkelen er skrevet 31. januar 2008). Siden staten er en langsiktig eier, har den kanskje et mer «avslappet» forhold til oppturer og nedturer på børs. Antall aksjer og eierprosenter blir jo ikke påvirket av slike opp og nedturer.

Vår sittende Nærings- og handelsminister Dag Terje Andersen understreker i sitt forord til Statens Eierberetning 2006 at det statlige eierskapet bidrar hvert år med betydelige inntekter til det norske velferdssamfunnet.

I den etterfølgende grafen vises utviklingen av offentlig eierskap på Oslo Børs i prosent av totalverdiene.

Kilde: Oslo Børs

Hva forventer Staten av selskapene hvor Staten er eier?

I Regjeringens Eierpolitikk 2007 har regjeringen redegjort for hva staten vil være opptatt av i eierdialogen med selskapene. Dette er forhold som det forventes at styrene tar med i sine vurderinger og som er ment å understøtte en langsiktig høy avkastning og god bærekraftig industriell utvikling. Styrene må balansere de ulike hensyn på en slik måte at aksjonærfellesskapets interesser blir ivaretatt.

Forvaltningen av eierskapet i selskaper hvor ett av målene er forretningsmessig drift, tar sikte på å maksimere verdien av statens aksjer og bidra til en god industriell utvikling av selskapene. Staten knytter forventninger til resultat og avkastning ut fra selskapenes risikoprofil.

Svært mange av de etterfølgende forventninger til selskapene som staten har definert fokuserer på samfunnsansvaret eller det internasjonale begrepet CSR-Corporate Social Responsbility. Vi gjengir forventningene (ref. Regjeringens Eierpolitikk 2007) i stikkordsform i det etterfølgende:

1. Omstillinger Selskapenes ansvar for å opptre langsiktig og ansvarlig i omstillingsprosesser.

2. Forskning, utvikling og kompetansebygging Næringslivet bør ha et høyt ambisjonsnivå for satsning på FoU og kompetansebygging. Selskapene bør utvikle en strategi for økt FoU.

3. Miljø Langsiktig verdistigning forutsetter effektiv bruk av ressurser og minimalisering av negativ påvirkning på det ytre miljø.

4. Helse, miljø og sikkerhet Det er viktig at styret følger opp arbeidet med helse, arbeidsmiljø og sikkerhet, og at dette blir utført på en systematisk og betryggende måte.

5. Etikk Styret i selskapet bør utforme etiske retningslinjer for virksomheten. Slike retningslinjer bør være i tråd med FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper.

6. Arbeid mot korrupsjon Strenge krav til åpenhet og offentlighet er et effektivt virkemiddel mot korrupsjon. Selskaper bør derfor være åpne om dilemmaer knyttet til korrupsjon, interessekonflikter og inhabilitet.

7. Likestilling Åpen og reell konkurranse om stillinger i samfunnslivet fremmer både rettferdighetshensyn og økonomiske effektivitetshensyn. Regler om krav til begge kjønn i styrer i ASA trådte i kraft 1. januar 2006.

8. Integrering og karrieremuligheter for andre grupper Bevisst holdning til rekruttering av personer med minoritetsbakgrunn og at innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn får innpass og muligheter i næringslivet. Rekrutteringspolitikken bør også åpne for at kvalifiserte eldre og personer med redusert funksjonsevne får innpass i arbeidslivet.

9. Samfunnssikkerhet. Sikre egen drift, egne ansatte og eget arbeidsmiljø mot ulykker.

De aller fleste av disse forventningene korresponderer vel med de som andre eiere også stiller. Moderne eierstyring og selskapsledelse (corporate governance) fokuserer i dag på prinsipper som både hensyntar eiere (shareholders) og andre interessenter (stakeholders).

Statens prinsipper for godt eierskap

Det fremgår av St.meld. nr. 13 (2006/07) at staten har utformet egne hovedprinsipper for godt eierskap. Disse prinsippene retter seg mot alle statlige selskaper enten de er heleide eller deleide. Dette er prinsipper som er i tråd med allment aksepterte eierstyringsprinsipper. Prinsippene omhandler vesentlige forhold som likebehandling, åpenhet, uavhengighet, styresammensetning og styrets rolle mv. Vi gjengir prinsippene i det etterfølgende. En sammenligning av disse 2006-prinsippene med de som det samme departementet kom med i St.melding nr. 22 - (2001/02) (Bondevikregjering) viser små eller tilnærmet ingen forskjeller (10 Prinsipper for god eierstyring: Staten).

Statens prinsipper for godt eierskap:

1. Aksjonærer skal likebehandles.

2. Det skal være åpenhet knyttet til statens eierskap i selskapene.

3. Eierbeslutninger og vedtak skal foregå på generalforsamlingen.

4. Staten vil, eventuelt sammen med andre eiere, sette resultatmål for selskapene, styret er ansvarlig for realiseringen av målene.

5. Kapitalstrukturen i selskapet skal være tilpasset formålet med eierskapet og selskapets situasjon.

6. Styresammensettingen skal være kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold ut fra det enkelte selskapets egenart.

7. Lønns- og insentivordninger bør utformes slik at de fremmer verdiskapingen i selskapene og fremstår som rimelige.

8. Styret skal ivareta en uavhengig kontrollfunksjon overfor selskapets ledelse på vegne av eierne.

9. Styret bør ha en plan for eget arbeid og arbeide aktivt med egen kompetanseutvikling. Styrets virksomhet skal evalueres.

10. Selskapet skal være bevisst sitt samfunnsansvar.

I dokumentet Regjeringens eierpolitikk 2007 henvises det videre til Norsk anbefaling for eierstyring og selskapsledelse (NUES) som staten er enig i og som staten har medvirket arbeidsmessig til gjennom Nærings- og handelsdepartementets deltakelse i Eierforum. Det vises også til OECDs prinsipper og retningslinjer. Norsk praksis for eierforvaltning følger i hovedtrekk OECDs anbefalinger.

I Statens økonomireglement fastsatt av Finansdepartementet 12. desember 2003 fremgår også krav til utarbeidelse av skriftlige retningslinjer om hvordan styrings- og kontrollmyndigheten skal utøves overfor hvert enkelt selskap eller gruppe av selskaper. Dette gjelder også selskaper hvor staten er deleier. Her heter det:

«Staten skal, innenfor gjeldende lover og regler, forvalte sine eierinteresser i samsvar med overordnede prinsipper for god eierstyring med særlig vekt på:

1. at den valgte selskapsform, selskapets vedtekter, finansiering og styresammensetning er hensiktsmessig i forhold til selskapets formål og eierskap

2. at utøvelsen av eierskapet sikrer likebehandling av alle eiere og understøtter en klar fordeling av myndighet og ansvar mellom eiervirksomheten og styret

3. at målene fastsatt av selskapets ledelse oppnås

4. at styret fungerer tilfredsstillende

Staten understreker at åpenhet om eierskapet og forutsigbarhet står helt sentralt i den rolle staten ønsker å spille.

En av Regjerningens kjepphester - lederlønn

Regjeringen vil sikre moderasjon i lederlønninger i selskaper der staten er en betydelig eier. Fastsetting av effektive belønningsordninger er av stor betydning for selskapene selv og for samfunnet som helhet. Toppledelsen er mest synlig og blir følgelig i stor grad identifisert med virksomheten, slik at det er spesielt viktig at lederlønningene fremstår som rimelige.

Den forrige Stoltenberg-regjeringen innførte veiledende retningslinjer for lederes ansettelsesvilkår i heleide statlige selskaper. Her slåes det fast at «lederlønnsnivået i statlige selskaper skal være konkurransedyktige, men de bør ikke være lønnsledende innenfor sine bransjer».

Dette er regjeringens grunnleggende holdning.

Det er videre gjennomført endringer i ASA loven som gir aksjonærene større innflytelse over lederlønnspolitikken. Med virkning for generalforsamlingene våren 2007 skal det utarbeides en erklæring fra styret om lønn og annen godtgjørelse til ledende ansatte. Denne skal behandles av generalforsamlingen og det skal holdes en rådgivende avstemning for den del av erklæringen som gjelder retningslinjer for lederlønnsfastsettelsen for det kommende regnskapsår. Lovendringen innebærer at det er nødvendig med generalforsamlingens godkjennelse for de deler av erklæringen som gjelder retningslinjer for aksje- og aksjebaserte godtgjørelser. Det vil dog fortsatt være styret i det enkelte selskap som er ansvarlig for å vedta de konkrete lønns- og insentivordningene. Dette for å opprettholde aksjelovgivningens rollefordeling mellom selskapenes styrende organer.

Interessant her er å observere at staten som aksjonær vil vurdere hvordan styret håndterer dette ansvaret som en del av den totalvurdering som gjøres av styrets arbeid i det enkelte selskap (krav til styreevaluering i alle selskaper hvor staten er deleier eller eneeier).

Det fremgår videre at staten på denne bakgrunn vil stemme mot inngåelse av nye avtaler som innebærer opsjonsordninger i de selskaper som omfattes av Eierskapsmeldingen (St.prp.nr. 13-2006/07).

Staten har fastsatt retningslinjer for hvilke forhold staten vil vektlegge i sin stemmegivning når lønnsfastsettelsen behandles av selskapets generalforsamling. Dette fremgår av vedlegg til Regjeringens eierpolitikk - «Retningslinjer for statlig eierskap: Holdning til lederlønn».

Videre er staten klar på at: «for å sikre styrets uavhengighet skal styret ikke være omfattet av insentivprogrammer».

Den interesserte leser kan ved å gå inn i Statens Eierberetning 2006 på side 26 og 27 se hvilken total godtgjørelse som er gitt til adm.dir., styre og valgt revisor for 2006.

Så vidt vi kan se av denne oversikten synes det som Norge er et moderat land hva gjelder slike godtgjørelser. Ja det kan kanskje virke som styrene er «underbetalte» når styreansvaret og den totale styregodtgjørelsen sammenlignes med godtgjørelsen til adm.direktør/konsernsjef. Med de krav og forventninger staten og andre har til styrets arbeid, vil vi tro at medgått tid for hele styret ligger i størrelsesorden det som er et årsverk for adm.direktør/konsernsjef. Den totale styregodtgjørelsen er dog betydelig lavere enn godtgjørelsen til adm.direktør/konsernsjef.

I Norge er det mange som oppfatter de nye reglene om generalforsamlingens behandling av retningslinjer for lederlønnspolitikk og godtgjørelse for de deler av denne som gjelder aksje- og aksjebaserte godtgjørelser som særnorske og som et resultat av en rødgrønn regjering.

Oppfatningen, at det er sære trekk ved norske regler på dette området, er faktisk feilaktige. Våre lovendringer og nye krav til fokus på lederlønninger følger og retter seg etter EU-rekommandasjon om lederlønninger. Asal. § 6-16 a sml. § 5-6(3) er en ren EU-tilpasning.

Fare for blanding av butikk og politikk

Vi har tidligere i denne artikkelen gitt staten «ros» for å være åpen og klar på hvorfor staten eier og hva staten forventer å få ut av eierskapet. Publikasjonene Regjeringens eierpolitikk 2007 og Statens eierberetning 2006 er solide grunnlag for å lykkes med dette eierskapet. Staten understreker i disse at eierskapet alltid skal utøves profesjonelt og må forvaltes innenfor den lovgivning som ligger til grunn for det enkelte selskap.

Adm.direktør Lars Haukaas i Arbeidsgiverforeningen Spekter (tidligere NAVO) tar opp eierskapet og eierrollen i en leder i sitt fagblad «Orienterer» nr. 6/ 2006:

«Butikk og politikk bør som hovedregel ikke blandes. Det er derfor viktig at formålet med eierskapet er klart, at måten eierskapet skal utøves på er formalisert og avklart og at omfanget av eierskapet er gjennomtenkt.

Det er også viktig at eierskapet ikke anvendes til styring der andre virkemidler for styring er vedtatt og tatt i bruk, for eksempel konsesjoner og offentlige kjøp.

Samfunnsansvaret kan, for noen virksomheters vedkommende, være supplert med samfunnsoppdrag. Slike samfunnsoppdrag er definert på andre måter, med andre virkemidler og skal utøves med andre teknikker enn eierdisposisjoner. Samfunnsansvaret til de offentlig eide virksomhetene bør ikke strekke seg lenger enn det gjør hos andre ansvarlige bedrifter».

Det kan være forskjellige kriterier som bør styre områdene politikk og butikk. En sammenblanding kan lett føre til at både politikken og butikken blir dårlig. For staten og da i særdeleshet det departement som forvalter eierskapet og den statsråd som leder dette, vil det derfor være betydelige utfordringer i det ikke å blande roller.

Informasjon eller instruksjon

I dokumentet Regjeringens eierpolitikk 2007 er statsråd Dag Terje Andersen veldig klar og tydelig på at statens eierskap skal være basert på allment aksepterte eierstyringsprinsipper og aksjelovens rollefordeling. Det skal være en rollefordeling mellom selskapenes styre og aksjonærene.

At staten gjennom dokumentene Regjeringens eierpolitikk 2007 og Statens eierberetning 2006 ønsker å bidra til større åpenhet, synes vi er viktig. Dette vil også lette styrenes strategiske arbeid ved at forventninger og mål staten har som eier er klare.

Begge dokumentene er etter vår oppfatning grundige, ryddige og viktige for styrene, for andre eiere og for alle andre interessenter (stakeholders).

Vi oppfatter disse og annen direkte informasjon/kommunikasjon som staten har med det enkelte selskap som viktige innspill/bidrag for å forstå eierrollen og forventninger.

Det kan være at andre eiere som i dag oppfattes som «ansiktløse», usynlige og svært lite informative om hvorfor de eier og hva de ønsker å få ut av eierskapet kan lære noe av de dokumenter som staten benytter. Vi har i vår artikkel nr. 2 gitt uttrykk for at det kan være hemmende for styrer og ledelse i selskaper hvor eierne ikke har kommunisert dette klart med disse.

Det som blir statens utfordring blir derfor å etterleve de dokumenter og uttalelser om styringsroller som den selv forfekter. I en politisk verden må det kunne aksepteres at politikere uttaler seg og har meninger om det meste. Det må også aksepteres at slike utspill ikke alltid korresponderer med de styringsroller som aksjeloven stiller. Når det gjelder det departementet og den statsråd som utøver eierskapet, blir situasjonen etter vår oppfatning en annen. Det må her forventes og være et krav at spillereglene følges. I dette ligger at staten selvsagt både kan og bør informere om sin eierrolle. Det departementet og statsråden imidlertid må unngå er at innspill og uttalelser enten det er eller oppfattes utad som instruering ikke skjer på andre arenaer enn i generalforsamlingen. Vi har, de seneste årene, sett eksempler på heftige diskusjoner om hvorvidt staten har informert eller instruert.

Regjeringen sier i de to dokumentene som det refereres til tidligere at det å sette sammen et «drømmestyre» som er kompetente og som kan ivareta aksjonærenes mål er det viktigste. Styrene skal få mulighet til å styre, men de skal samtidig evalueres og vurderes for å sikre at arbeidet gjennomføres på en god og systematisk måte.

I ettertid kan det reises spørsmål om ikke statens rolle i Hydro-opsjonene og slik dette utviklet seg ble en gransking som skulle vært fremmet for og behandlet av generalforsamlingen (ref. aksjelovens kapittel om gransking VII).

Oppsummering

Staten er og vil være en betydelig eier i det norske kapitalmarked. Det er lite som tyder på at det blir vesentlige endringer i dette de nærmeste årene. Det er derfor positivt at staten de siste årene har satt eierskap på dagsordenen og arbeidet målrettet med å tydeliggjøre rollen som eier og dermed også skape større forutsigbarhet i eierskapet. Utfordringen, som vi også har sett eksempler på, blir å etterleve prinsippene staten har satt for sitt eierskap også når saker «drar» seg til, mediestormer raser og det politiske spillet starter.