Finansielle instrumenter i kommuneregnskapet
Selv om bruken av finansielle instrumenter har økt betydelig i norske kommuner, er ikke regnskapsreglene tilstrekkelig tilpasset de finansielle instrumentene som kommunene benytter. Vi vil i denne artikkelen vise at dette har medført at norske kommuner har valgt å skyve til dels betydelige kostnader frem i tid.
Etter at det ble kjent at noen norske kommuner har plassert penger i svært risikable verdipapirer i det amerikanske kredittmarkedet, har finansielle instrumenter og kommuner fått stor oppmerksomhet i media* Finansavisen omtalte saken først, 31.10.07.. Kommunaldepartementet har bedt fylkesmennene om å kartlegge omfanget av finansielle instrumenterog kommunene om å gjennomgå sitt finansreglement.* www.regjeringen.no/nb/dep/krd/aktuelt/nyheter/2007/tekst.html?id=491 718&epslanguage=NO. Terra Securities ASA* Forkortet til Terra i resten av artikkelen. begjærte oppbud, etter at Kredittilsynet tilbakekalte konsesjonen pga. alvorlige brudd på reglene om god forretningsskikk. Om lovverket hjemler låneopptak for å finansiere aksje- og obligasjonskjøp, er en annen problemstilling som er trukket frem i kjølvannet av denne saken.
Etter avisoppslagene å dømme kan en få inntrykk av at aktiv finansforvaltning i kommunesektoren nærmest er et resultat av en kommunal ukultur. Dette er langt fra sannheten. Kommuneadministrasjonen er pålagt å drive aktiv finansforvaltning, jf. kommunelovens (1992) § 52 og forskrift om finansforvaltning fra 2001.
Kommunelovens bestemmelser om aksjer, obligasjoner og lån
Regnskapsbestemmelsene i kommuneloven finnes hovedsakelig i kapitlene 8-10 og 12 (revisjon). Bortsett fra langsiktig gjeld og betjening av denne er det ingen eksplisitte bestemmelser om balansen i selve lovteksten. Balansebestemmelsene finnes i forskrift om årsregnskap i kommuner og fylkeskommuner fra 15.12.2000 (årsregnskapsforskriften). Videre har forskrift om rapportering fra kommuner og fylkeskommuner (15.12.2000) bestemmelser som i noen grad påvirker regnskapsrapporteringen. Rapporteringsforskriften har f.eks. bestemmelser om balanseinndeling som i praksis følges i de fleste kommuner i forbindelse med årsrapporten.
Aksjer og obligasjoner føres i balansen opp som omløpsmidler, jf. årsregnskapsforskriften § 3 og vedlegg 3. Aksjer kan også føres opp som anleggsmiddel dersom aksjeposten er en strategisk plassering. Dette kan f.eks. være aksjer i bedrifter der kommunen har en særskilt interesse. Ofte vil dette være deler av det kommunale virksomhetsområdet som er omorganisert og plassert i egne kommunale aksjeselskap. Andre eksempler er vernede bedrifter.
Balanseoppstillingen i kommuner følger samme mal som regnskapslovens modell. Normalt vil derfor aksjer og obligasjoner være å finne blant omløpsmidlene. I den finansielt orienterte modellen* Se Ot. prp. 43 1999-2000-01 side 38 og KRDs nettsider for nærmere omtale. skal transaksjoner som ikke berører arbeidskapitalen bokføres som rene balansetransaksjoner. Andre transaksjoner, dvs. de aller fleste, må bokføres enten i drifts- eller investeringsregnskapet. All tilgang og bruk av midler må registreres enten i drifts- eller investeringsregnskapet. Bestemmelsen er på sett og vis en parallell til regnskapslovens bestemmelse om at inntekter og kostnader skal resultatføres* Regnskapsloven § 4-3..
«Terra-pakken»
Det er nå allment kjent at de fire nordlandskommunene Rana, Narvik, Hattfjelldal og Hemnes har lånt penger for å investere i finansielle instrumenter med høy risiko. Også andre kommuner har benyttet seg av lignende tilbud fra Terra. Øvrige kommuner som har vært omtalt i media er Bremanger, Vik, Kvinesdal og Haugesund kommune. Ut fra kartleggingen av omfanget av kommunale finansplasseringer som fylkesmennene har gjort, har også Nore og Uvdal kommune gjennomført lignende transaksjoner.* www.regjeringen.no/nb/dep/krd/aktuelt/nyheter/2007/tekst.html?id=491 718&epslanguage=NO. Det som vi her omtaler som «Terra-pakken», er plassering i finansielle instrumenter finansiert med lån knyttet til nåverdien av fremtidige kraftinntekter. «Terra-pakken» egner seg godt til å illustrere en del av de problemene som oppstår i forbindelse med denne typen transaksjoner i dagens regnskapsregime.
Kvinesdal kommune kan tjene som eksempel på «Terra-pakken». Beskrivelsen av de finansielle instrumentene i Kvinesdal kommune er hentet fra notat om finansielle instrumenter (Aastvedt 2005). Disponeringene foretatt av Terra på vegne av Kvinesdal kommune består av to hoveddeler:
Lån (nullkupongswap)
Plassering av midlene
I tillegg er deler av plasseringen sikret ved en rentesikringsavtale. Oversikt over anslått kontantstrøm fra disposisjonene fremkommer i tabell 4.
