Regnskapsloven endres - gode og dårlige nyheter
Regjeringen foreslår å tillate bruk av internasjonale regnskapsstandarder (IFRS) i Norge som alternativ til å avlegge regnskap etter regnskapslovens ordinære regler. Forslaget går lenger enn evalueringsutvalgets (NOU 2003: 23) forslag og vil tillate bruk av IFRS både i selskaps- og konsernregnskapet uavhengig av foretakets størrelse.
På andre områder som kontrollen med den finansielle rapportering, velges løsninger som oppfattes som forskjellige fra evalueringsutvalgets forslag. I artikkelen vil forslagene bli presentert kort og med hovedvekt på de områder hvor departementet har fraveket utvalgets forslag.
Adgang og plikt til bruk av IFRS
Departementet foreslår å gjennomføre IFRS-forordningen som pålegger børsnoterte foretak å utarbeide konsernregnskap i samsvar med de internasjonale regnskapsstandardene International Financial Reporting Standards - IFRS, fra 2005. Departementet foreslår videre å tillate anvendelse av IFRS i konsernregnskapet for andre foretak, samt å tillate anvendelse i selskapsregnskapet både for børsnoterte og andre foretak. Adgangen er å anvende IFRS slik disse vil bli fastsatt som forskrift, jf. forslaget til ny § 3-9 annet ledd i regnskapsloven. Det vil si at de som frivillig velger å følge IFRS, må følge det samme sett med regler som ved pliktig anvendelse av IFRS.
Selskaper som har sin primære regnskapsrapportering i U.S. GAAP gis adgang til å utsette overgangen til IFRS til 2007. I Norge vil dette gjelde blant annet selskaper som driver oljeutvinning. Norsk RegnskapsStiftelse deltar i et prosjekt med IASB for å lage en ny standard om regnskapsføring av utgifter ved oljeutvinning som kan være ferdig til 2007.
Kontrollen med børsnoterte foretaks finansielle rapportering
Departementet foreslår at det etableres en særskilt håndhevingsordning for børsnoterte foretaks finansielle rapportering. I motsetning til utvalgets flertall (åtte mot fem) foreslås at Kredittilsynet blir ansvarlig og utførende for håndhevingsordningen. Utvalgsflertallet foreslo å legge den utførende del til Oslo Børs. I tillegg kan nevnes at høringsinstansene som hadde foreslått to av mindretallsrepresentantene, i høringen støttet at dette skulle legges til Oslo Børs.
Regjeringens begrunnelse er ikke helt enkel å oppfatte. Det uttales at «etter en konkret avveining ... har departementet kommet til ... Departementet legger vekt på at vi ikke har noen utviklet tradisjon i Norge for delegasjon av myndighetsutøvelse til slike selvregulerende enheter som er aktuelle i Storbritannia og Sverige». Dersom det er grunnholdningen for regjeringens arbeid med modernisering av offentlig sektor at man kun moderniserer og endrer hvor man har tradisjon for det, er jeg redd endringene blir få.
Fremstillingen gir en begrenset beskrivelse av hva som skjer i land som vi ellers ser hen til ved utviklingen av regnskapsrapportering. La gå at Finland etablerer en offentlig kontroll og at Danmark etter intern strid mellom ulike myndighetsorganer har delt kontrollen på to offentlige etater. Det er heller ikke tenkelig å endre organiseringen i USA etter den senere tids finansskandaler, selv om skandalene skjedde til tross for at man har en statlig kontroll. Men i Storbritannia, som har praktisert uavhengig organisert kontroll i mange år, har man etter omfattende vurderinger latt kontrollen forbli uavhengig. Tyskland har nylig bestemt seg for en uavhengig organisering og i Sverige er det allerede en uavhengig organisert kontroll i virksomhet støttet av offentlige utredninger. Enkelte har beskrevet disse tilfellene av uavhengig organisert kontroll som delt organisering mellom privat og offentlig sektor. En slik beskrivelse gir et misvisende bilde av organiseringen. Sånn sett var utvalgets forslag med overordnet ansvar lagt til Kredittilsynet også en delt løsning. Kredittilsynet fører i tillegg tilsyn med Oslo Børs.
Det er imidlertid ikke grunn til å tvile på at en plassering av kontrollen i Kredittilsynet ikke skulle kunne sikre tiltroen til den finansielle rapporteringen. Uavhengig av hvor plasseringen skjer, vil man måtte bygge opp kompetanse og kapasitet og etablere enkelte tilliggende funksjoner som å knytte til seg eksperter på IFRS-rapportering.
Behovet for ekspertorgan
For DnR var det i høringsrunden svært viktig å støtte etableringen av et uavhengig ekspertorgan. Dette organet skulle involveres hvor det ville være aktuelt å rette kritikk mot regnskapsavleggelsen. Et slikt ekspertorgan vil være avgjørende for at selskapene, investorene og andre har tillit til kontrollen med rapporteringen. Et enstemmig utvalg, inkludert representantene fra Finansdepartementet og Kredittilsynet, gikk inn for å etablere et ekspertorgan uavhengig av hvor kontrollen ble plassert. Alle høringsinstansene som uttalte seg om forslaget, støttet det. Finansdepartementet går likevel i proposisjonen mot å etablere et ekspertorgan nå. Dette begrunnes med at departementet foreslår å etablere en klagenemnd og at det da ikke er naturlig å etablere et ekspertorgan!
Hvordan departementet mener at tilliten til ordningen skapes ved å ikke etablere det foreslåtte ekspertorganet og i stedet innføre en særskilt klageordning, er ikke forsøkt forklart i proposisjonen. Det er grunn til å understreke at vedtak om at et selskap ikke har avlagt regnskap i samsvar med IFRS, er kurssensitiv informasjon. Det er derfor helt avgjørende at markedet har tillit til at de vedtak som treffes er uomtvistelige. Det at man kan rette opp feilaktige vedtak via en klageordning, avhjelper ikke den feilprising som da har vært på verdipapiret i mellomperioden. Det er ikke en gang sikkert at en klage som tas til følge, gjør at prisen legger seg på samme nivå som den ville vært om det opprinnelige vedtak ikke var fattet.
Det er nå en risiko for at man tar unødvendige sjanser hvor investorene, de børsnoterte foretakene og det norske verdipapirmarkedet rammes.
Rapporteringsplikt til Kredittilsynet
Børsnoterte foretak og deres tillitsvalgte, ansatte og revisor plikter etter forslaget å gi Kredittilsynet de opplysninger om foretakets forhold som tilsynet krever til gjennomføring av håndhevingsordningen. De skal også gi melding til Kredittilsynet om finansiell rapportering fra foretaket som de anser «ikke gir et rettvisende bilde i overensstemmelse med det relevante regelverket for finansiell rapportering». Denne opplysnings- og meldeplikten skal gjelde uten hinder av taushetsplikt. Av en eller annen grunn har man her en annen formulering enn det man ellers har foreslått når det gjelder rettvisende bilde, jf. nedenfor. Sitatet henspeiler på utvalgets forslag i motsetning til departementets.
Særskilt klageordning - regnskapskontroll og revisortilsyn
Kredittilsynets enkeltvedtak i håndhevingsordningen kan påklages til departementet etter forvaltningsloven § 28. Departementet mener det vil være tjenelig å etablere en egen klageordning for slike vedtak ved å opprette en særskilt klagenemnd med juridisk, regnskapsfaglig og revisjonsfaglig kompetanse. Det vil være nødvendig å vurdere enkelthetene ved en slik klagenemnd nærmere, blant annet behov for å avklare spørsmål om oppnevning, sammensetning, kompetanse og finansiering. Departementet foreslår derfor at det gis bestemmelser om adgang for departementet til å fastsette forskrifter om at vedtak under håndhevingsordningen for finansiell rapportering kan påklages til en særskilt klagenemnd.
Det er foreslått at den samme klagenemnden skal avgjøre klager på vedtak om tilbakekalling eller suspensjon av godkjenning som revisor, jf. revisorloven §§ 9-1 og 9-2.
Etableringen av en slik klagenemnd kan være fornuftig både når det gjelder regnskapskontrollen og revisorsakene. Men det er betenkelig at forslaget fremmes uten noen utredning før vedtaket fattes. Utredningen bør skje før Stortingets vedtak fattes og ikke etter at Stortinget har fattet et vedtak om delegert myndighet til departementet. DnR har i mai 2004 tilskrevet Stortinget med anmodning om å se helhetlig på organiseringen av tilsyn med den finansielle rapportering, revisorer, regnskapsførere, prospektdirektivet, transparancy-direktivet og andre saker. Et rådgivende ekspertorgan kan bistå Kredittilsynet i første instans og departementet som klageinstans inntil en nødvendig utredning er gjort.
Rettvisende bilde
Departementet foreslår å lovfeste et generelt krav om at årsregnskapet skal gi et rettvisende bilde av den regnskapspliktiges eiendeler og gjeld, finansielle stilling og resultat. Regjeringen går dermed imot evalueringsutvalgets forslag om at fravikelsen av lovens grunnleggende prinsipper og vurderingsregler for å vise et rettvisende bilde, må være under hensyn til god regnskapsskikk. Dette var også omfattende drøftet i NOU 1995: 30 og man konkluderte med at man ikke skulle innføre kravet om å gi et rettvisende bilde. Det er heller ikke kommet kommentarer til dette forholdet fra noen under evalueringen av loven.
Evalueringsutvalget valgte etter at EØS-avtalens overvåkningsorgan ESA hadde kritisert Norge for feilaktig implementering av årsregnskapsdirektivet, å foreslå en kopi av den tyske implementeringen. Departementet begrunner sitt forslag med at en rekke høringsinstanser har støttet forslaget. Høringsinstansene har støttet utvalgets forslag, som har et annet materielt innhold enn det departementet nå foreslår. Det er da underlig at departementet foreslår en lovendring som ikke er utredet og som høringsinstansene ikke har hatt anledning til å uttale seg om. Dette vil skape en uklarhet i rettssituasjonen.
Hva er så forskjellen mellom «Årsregnskapet skal gi et rettvisende bilde ..» og «Årsregnskapet skal gi et rettvisende bilde ... under hensyn til god regnskapsskikk». Etter regjeringens forslag kan kravet være et rettvisende bilde som ikke nødvendigvis er i samsvar med god regnskapsskikk. Dette forsterkes av forslaget om å innføre en regel som overstyrer grunnleggende regnskapsprinsipper og vurderingsreglene om nødvendig, jf. nedenfor.
Rettvisende bilde og små foretak
Det er ikke åpnet for unntak for små foretak. Spørsmålet blir da om små foretak kan anvende de eksisterende unntaksreglene dersom reglene ikke fører til et rettvisende bilde. Kan man si at det gir et rettvisende bilde å unnlate å balanseføre forsikrede pensjonsforpliktelser? Utvalgets forslag «under henvisning til god regnskapsskikk» åpnet for at man skulle fortsette med dette da det er utviklet en god regnskapsskikk for små foretak som gir disse adgang til å unnlate å balanseføre forsikrede pensjonsforpliktelser. Regjeringens forslag kan få som konsekvens at unntaksreglene for små foretak ikke kan anvendes om de ikke gir et rettvisende bilde.
Overstyring av regnskapsreglene
Regjeringen foreslår som nevnt en plikt til å fravike lovens grunnleggende prinsipper og vurderingsregler i særlige unntakstilfeller dersom anvendelse av disse skulle være uforenlig med kravet til å gi et rettvisende bilde. Regnskapslovutvalgets forslag i 1995 og evalueringsutvalgets forslag i 2002 var at det verken var nødvendig eller ønskelig å innføre en slik overstyring av lovkravene. Heller ikke ESA har krevd implementering av denne bestemmelsen. Ingen av de organisasjoner som uttalte seg om behov for endringer ved evaluering av loven, uttrykte ønske om å ta inn en slik bestemmelse. Hvorfor regjeringen da foreslår en slik endring uten høring og mot alle råd, er vanskelig å forstå selv etter å ha lest begrunnelsen i proposisjonen.
Regjeringen begrunner både kravet om rettvisende bilde og overstyring med at det er en tilnærming til kravene i IAS 1. I NOU 1995: 30 drøfter regnskapslovutvalget forskjellene mellom kravene i direktivet og «fair presentation» i IASB Framework og som senere er tatt inn i IAS 1. Utvalgets konklusjon er at disse kravene er ganske forskjellig regulert i direktivet og IAS. Denne drøftelsen er fortsatt relevant selv om IAS 1 i 2003 er noe endret. Begrunnelsen om tilnærming til IAS 1 er således vanskelig å forstå.
Gjelder ikke IFRS-regnskap
For øvrig er det viktig å påpeke at regjeringens forslag ikke vil komme til anvendelse for foretak som avlegger et IFRS-regnskap. Disse vil ikke være underlagt de foreslåtte bestemmelsene og skal i stedet følge IAS 1.
Andre forslag
Regnskapsføring av opsjonsavtaler og annen aksjebasert betaling
Departementet foreslår å presisere at opsjonsavtaler og annen aksjebasert betaling skal regnskapsføres til virkelig verdi i samsvar med transaksjonsprinsippet. Departementet foreslår at små foretak unntas fra kravet til regnskapsføring av aksjebasert avlønning.
Definisjon av små foretak
Departementet foreslår å heve terskelverdiene som definerer små foretak i regnskapsloven. Etter forslaget heves grensen for balansesum fra 20 til 30 millioner kroner og for salgsinntekt fra 40 til 60 millioner kroner. Grensen for antall ansatte skal fortsatt være 50.
Innhold i årsberetningen
Departementet foreslår å styrke kravene til finansiell informasjon i årsberetningen. For små foretak foreslås et generelt krav om å gi en rettvisende oversikt over utviklingen og resultatet av virksomheten og av dens stilling. For øvrige foretak foreslås blant annet i tillegg krav om å beskrive sentrale risikoer og usikkerhetsfaktorer og analysere utviklingen av virksomheten og resultatet inkludert opplysninger om miljø og personalsaker.
Flere forslag til endringer i regnskapsloven
Departementet vil mot slutten av 2004 fremme enda en proposisjon med forslag til endringer i regnskapsloven. Dette vil være endringsforslag som dels bygger på kartlegging av erfaringer med gjeldende regnskapslov, og dels endringer for å eliminere avvik mellom regnskapsloven og IFRS. Disse endringene vil i første rekke ha betydning for de regnskapspliktige som ikke avlegger regnskap etter IFRS.
Ikrafttredelse
Stortinget ventes å vedta endringer i regnskapslovgivningen på grunnlag av denne proposisjonen tidlig i høstsesjonen. Norge vil være forpliktet til å gjennomføre en del av de foreslåtte endringer med virkning for 2005. Det er således ikke rom for lang diskusjon av regjeringens forslag. Av hensyn til norske selskaper bør det raskt fattes nødvendige vedtak som avklarer rapporteringsreglene for 2005. For noen selskaper legges det opp til ikrafttredelse fra 2007.
