Terra-saken og kommune-Norge:

Finansielle instrumenter i kommuneregnskapet

Selv om bruken av finansielle instrumenter har økt betydelig i norske kommuner, er ikke regnskapsreglene tilstrekkelig tilpasset de finansielle instrumentene som kommunene benytter. Vi vil i denne artikkelen vise at dette har medført at norske kommuner har valgt å skyve til dels betydelige kostnader frem i tid.

Førsteamanuensis

Helge Mauland

Universitetet i Stavanger

Statsautorisert revisor

Ailin Aastvedt

Forsker ved Telemarksforsking-Bø

Etter at det ble kjent at noen norske kommuner har plassert penger i svært risikable verdipapirer i det amerikanske kredittmarkedet, har finansielle instrumenter og kommuner fått stor oppmerksomhet i media# Finansavisen omtalte saken først, 31.10.07.. Kommunaldepartementet har bedt fylkesmennene om å kartlegge omfanget av finansielle instrumenterog kommunene om å gjennomgå sitt finansreglement.# www.regjeringen.no/nb/dep/krd/aktuelt/nyheter/2007/tekst.html?id=491 718&epslanguage=NO. Terra Securities ASA# Forkortet til Terra i resten av artikkelen. begjærte oppbud, etter at Kredittilsynet tilbakekalte konsesjonen pga. alvorlige brudd på reglene om god forretningsskikk. Om lovverket hjemler låneopptak for å finansiere aksje- og obligasjonskjøp, er en annen problemstilling som er trukket frem i kjølvannet av denne saken.

Etter avisoppslagene å dømme kan en få inntrykk av at aktiv finansforvaltning i kommunesektoren nærmest er et resultat av en kommunal ukultur. Dette er langt fra sannheten. Kommuneadministrasjonen er pålagt å drive aktiv finansforvaltning, jf. kommunelovens (1992) § 52 og forskrift om finansforvaltning fra 2001.

Midlene skal forvaltes slik at vare- og tjenesteproduksjonen blir størst mulig. Opprinnelig var finansforvaltningen i norske kommuner forholdsvis passiv. Overskuddslikviditet og midler knyttet til fondsavsetninger ble hovedsakelig plassert i den lokale sparebanken til forholdsvis beskjeden rente. Tankegangen var ofte at midler skulle plasseres som for umyndiges midler bestemt, dvs. at sikkerheten skulle være overordnet alt.

Men fra begynnelsen av 1980-tallet endret bildet seg. Kommunene inngikk da i stor utstrekning bankavtaler etter anbudsrunder. Etter hvert ble midler også plassert i obligasjoner og aksjefondsandeler.# Aksjeposter i lokale hjørnesteinsbedrifter er derimot anleggsmidler og ikke en del av finansforvaltningen. I kommuneloven fra 1992 er bestemmelser om finansforvaltning innarbeidet i § 52 og utfyllende bestemmelser gitt i egen forskrift om finansforvaltning i kommuner og fylkeskommuner fra 2001. På 1980-tallet kommer det også frem at kommuner og kommunale organisasjoner tar til dels stor økonomisk risiko, se Gjølberg og Johnsen (1983). For 25 år siden var det såkalte billige utenlandslån som var i skuddet. De økonomiske realitetene var likevel på mange måter sammenfallende med dagens: Kommunene tok stor risiko og rullet til dels store valutatap foran seg. I likhet med dagens situasjon var det liten eller ingen informasjon å finne i regnskapene.# Å utarbeide årsberetning var tilnærmet en frivillig sak på denne tiden. Regnskapmessige noter var så å si ikke-eksisterende i kommuneregnskapet til 1993.

Oppfatningen etter «Terra-skandalen» er vel at deler av Kommune-Norge har utviklet seg fra å være trauste og litt kjedelige økonomiske aktører til spekulanter som kan ta pusten fra noen hver. Er det virkelig slik? Artikkelen til Gjølberg og Johnsen fra 1983 viser at kommunale aktører har forholdt seg til risikable prosjekter også tidligere. Perioden 1920-35 var også en problematisk økonomisk tid for mange norske kommuner. Storstilt elektrisitets- og skoleutbygging førte til at mange kommuner i denne perioden i realiteten gikk konkurs etter å ha satset i friskeste laget. Redningen var staten, som regelrett satte en del kommuner under administrasjon.# Se Olson og Mellemvik (1996). Hendelsene de siste månedene er kanskje ikke så unike som vi liker å tro. Kanskje føyer kraftkommunene seg heller inn i rekken av hendelser som dukker opp med noen tiårs mellomrom?

I dag benytter norske kommuner de fleste typer finansielle instrumenter. Med finansielle instrumenter mener vi tradisjonelle instrumenter som sertifikater, obligasjoner, aksjer, kundefordringer, utlån og innlån og finansielle derivater, som terminkontrakter, futures og opsjoner.# Finansielle instrumenter er definert i verdipapirhandelloven § 2-2. Primærkommunene hadde pr. 31.12.2006 opp mot 60 milliarder kroner plassert i aksjer, obligasjoner og sertifikater# Kilde: KOSTRA.. Til sammenligning hadde konsernet Norsk Hydro på samme tidspunkt om lag 25 mrd. kr plassert i markedsbaserte verdipapirer og tilknyttede selskap.# Kilde: Årsmelding 2006. En undersøkelse foretatt av AF Kommunepartner våren 2007 viste at 67 % av kommunene hadde langsiktige finansielle eiendeler, mot 47 % i 2005 (Jørgensen 2007). Til tross for denne utviklingen i bruk av finansielle instrumenter er det gjort få, om noen, systematiske undersøkelser på effektene av disse transaksjonene på kommuneøkonomien.

Mange av transaksjonene er kompliserte, og det kan være vanskelig å se alle transaksjonene i sammenheng. For å få nærmere kjennskap til effektene på kommuneøkonomien, mener vi det er naturlig å ta utgangspunkt i kommunens regnskap. Dette er et dokument som på et overordnet nivå bør gi en god oversikt over kommunens økonomiske situasjon og utvikling.

Vår oppfatning er at kommunenes regnskapssystem ikke er tilpasset denne typen kompliserte produkter, og at regnskapet gir mangelfulle opplysninger til regnskapsbrukeren om hvilke finansielle instrumenter kommunen har investert i. I denne sammenhengen har vi et eksempel på det Olson og Mellemvik (1996) og Mellemvik (2000)# Se drøfting i Olson og Melemvik (1996) kap. 8 s. 140-142 og Mellemvik m. fl. (2000) kapittel 9. betegner et degenerert regnskapssystem.

I første del av artikkelen beskriver vi nærmere hvordan en typisk «Terra-pakke» er konstruert. I andre del viser vi at regnskapsreglene eller manglende regnskapsregler ikke bare medfører mangelfull informasjon i regnskapet, men også kan få produktene til å fremstå som mer forlokkende enn det de i virkeligheten er. Manglende periodisering av renter betyr at kommunen skyver kostnadene foran seg. I siste del prøver vi å oppsummere funnene og drøftingene i artikkelen.

Kommunelovens bestemmelser om aksjer, obligasjoner og lån

Regnskapsbestemmelsene i kommuneloven finnes hovedsakelig i kapitlene 8-10 og 12 (revisjon). Bortsett fra langsiktig gjeld og betjening av denne er det ingen eksplisitte bestemmelser om balansen i selve lovteksten. Balansebestemmelsene finnes i forskrift om årsregnskap i kommuner og fylkeskommuner fra 15.12.2000 (årsregnskapsforskriften). Videre har forskrift om rapportering fra kommuner og fylkeskommuner (15.12.2000) bestemmelser som i noen grad påvirker regnskapsrapporteringen. Rapporteringsforskriften har f.eks. bestemmelser om balanseinndeling som i praksis følges i de fleste kommuner i forbindelse med årsrapporten.

Aksjer og obligasjoner føres i balansen opp som omløpsmidler, jf. årsregnskapsforskriften § 3 og vedlegg 3. Aksjer kan også føres opp som anleggsmiddel dersom aksjeposten er en strategisk plassering. Dette kan f.eks. være aksjer i bedrifter der kommunen har en særskilt interesse. Ofte vil dette være deler av det kommunale virksomhetsområdet som er omorganisert og plassert i egne kommunale aksjeselskap. Andre eksempler er vernede bedrifter.

Balanseoppstillingen i kommuner følger samme mal som regnskapslovens modell. Normalt vil derfor aksjer og obligasjoner være å finne blant omløpsmidlene. I den finansielt orienterte modellen# Se Ot. prp. 43 1999-2000-01 side 38 og KRDs nettsider for nærmere omtale. skal transaksjoner som ikke berører arbeidskapitalen bokføres som rene balansetransaksjoner. Andre transaksjoner, dvs. de aller fleste, må bokføres enten i drifts- eller investeringsregnskapet. All tilgang og bruk av midler må registreres enten i drifts- eller investeringsregnskapet. Bestemmelsen er på sett og vis en parallell til regnskapslovens bestemmelse om at inntekter og kostnader skal resultatføres# Regnskapsloven § 4-3..

«Terra-pakken»

Det er nå allment kjent at de fire nordlandskommunene Rana, Narvik, Hattfjelldal og Hemnes har lånt penger for å investere i finansielle instrumenter med høy risiko. Også andre kommuner har benyttet seg av lignende tilbud fra Terra. Øvrige kommuner som har vært omtalt i media er Bremanger, Vik, Kvinesdal og Haugesund kommune. Ut fra kartleggingen av omfanget av kommunale finansplasseringer som fylkesmennene har gjort, har også Nore og Uvdal kommune gjennomført lignende transaksjoner.# www.regjeringen.no/nb/dep/krd/aktuelt/nyheter/2007/tekst.html?id=491 718&epslanguage=NO. Det som vi her omtaler som «Terra-pakken», er plassering i finansielle instrumenter finansiert med lån knyttet til nåverdien av fremtidige kraftinntekter. «Terra-pakken» egner seg godt til å illustrere en del av de problemene som oppstår i forbindelse med denne typen transaksjoner i dagens regnskapsregime.

Kvinesdal kommune kan tjene som eksempel på «Terra-pakken». Beskrivelsen av de finansielle instrumentene i Kvinesdal kommune er hentet fra notat om finansielle instrumenter (Aastvedt 2005). Disponeringene foretatt av Terra på vegne av Kvinesdal kommune består av to hoveddeler:

  • Lån (nullkupongswap)

  • Plassering av midlene

I tillegg er deler av plasseringen sikret ved en rentesikringsavtale. Oversikt over anslått kontantstrøm fra disposisjonene fremkommer i tabell 4.

Beskrivelse av disponeringene

Lån

Kvinesdal kommune inngikk i 2003 en nullkupongswap med DnBNOR. En nullkupongswap har alle kjennetegn på lånefinansiering. DnBNOR stilte til disposisjon 43,7 millioner kr til Kvinesdal kommune i desember 2003. Grunnlaget for avtalen er kraftinntekter på 5,8 millioner kroner hvert år frem til og med år 2013. Kontantstrømmen som Kvinesdal kommune bytter i en nåverdi, er stipulert fremtidig inntekt fra konsesjonsavgifter. Selve konsesjonsavgiftene er ikke involvert i transaksjonen, og vil fortsatt bli utbetalt til kommunen uavhengig av inngåtte kontrakter. Kommunal- og regionaldepartementet har uttalt at nullkupongswapen har de samme økonomiske realitetene som et lån, men at avtalen ikke likestilles med et lån iht. kommuneloven § 50 nr. 1.# Brev fra KRD til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane datert 20.09.2002. Det er nå fastslått at disse disposisjonene ikke er hjemlet i kommunelovens bestemmelser.# Se rapport fra fylkesmannen i Sogn og Fjordane med lenke til andre relevante dokumenter på nettsted www.fylkesmannen.no/enkel.aspx?m=472&amid=1 822 527.

Et forhold som skiller denne typen lån fra serielån,# Serielån er den mest vanlige formen for lån til norske kommuner. er at tilbakebetaling i hovedsak skjer mot slutten av avtaleperioden, dvs. i 2013. Totalt utgjør lånet 43,7 millioner kroner, mens total tilbakebetalingsplan er på 65,7 millioner kroner. Den effektive renten er på 5,6 % (eksklusiv forvaltningshonorar). Til sammenligning tilbød Kommunalbanken i samme periode 10-års fastrentelån til effektiv rente på 5,02 % (inkl. forvaltningshonorar).

Investeringer

Kommunen har gjennom nullkupongswapen fått stilt til disposisjon et beløp som i prinsippet kan nyttes til hva som helst. Som en del av «Terra-pakken» ble lånet investert i aksjeindekserte obligasjoner (AIO) med 10 millioner kr, og 33 millioner kr i kredittobligasjoner (CLN). Det resterende beløp er forvaltningshonorar til Terra (0,6 millioner kr).

Aksjeindeksert obligasjon (AIO)

Avkastningen på obligasjonen er knyttet til verdien på underliggende aksjer. Avkastningen på obligasjonen tilsvarer utviklingen av gitte aksjeindekser (FTSE 100, Eurostx, SMI og TOPIX). Kommunen har vanlig kredittrisiko på hovedstolen, mens avkastningen er avhengig av børsutviklingen. Terra forutsetter ved avtaleinngåelsen en årlig avkastning på 9 %.

Kredittobligasjon

Kommunen har også investert i kredittobligasjon, kalt Credit linked notes (CLN). CLN er et obligasjonslån utstedt av en låntaker, men hvor investor i tillegg har kredittrisiko mot en tredjepart i henhold til regler som er nærmere beskrevet i lånedokumentasjonen. Kredittobligasjonen er utstedt av Cloverie PLC i Dublin. CLNen er et sammensatt produkt, og obligasjonen er i dette tilfellet utstedt av Statskraft. Avkastningen reflekterer 30 underliggende verdipapirer som hver teller 1/30 av saldo til enhver tid.

Avkastningen fra CLN er renter fra låntaker, og renter fra kredittderivatene. Renten er flytende, og beregnes på grunnlag av 3 mnd NIBOR + margin. Beregnet avkastning baserer seg på en total rente på 3,02 % (3 mnd Nibor + 0,22 % + ekstra margin 0,86 %). I tillegg til dette kommer risiko for kreditthendelser. Renterisikoen er sikret gjennom rentesikringsavtale med Nordea.

Rentesikringsavtale

Det er inngått en rentesikringsavtale med Nordea hvor rentene knyttes til NIBOR (+margin 0,07). Hensikten er at alle kontantstrømmer som har risiko i forhold til renteutviklingen skal ha samme referanse, nemlig 3 måneders NIBOR. Det er kredittobligasjonen som er sikret gjennom denne avtalen. Ordningen garanterer kommunen en avkastning på 4,853 % på kredittobligasjonen. Med rentenivået på avtaletidspunktet innebærer rentesikringen at det årlig blir utbetalt 0,9 millioner kroner (differanse mellom 4,853 % og 2,07 %).

Kommunens hensikt med disse disposisjonene er langsiktig. Strukturen er konstruert slik at det er meningen at kommunen skal sitte med alle verdipapirene til forfall.

Regnskapsmessig behandling

Lånet er også kalt nullkupongswap# Nullkupongswap er en bytteavtale hvor partene bytter fremtidige kontantstrømmer mot en nåverdi i dag. Avtalen kan derfor likestilles med et lån., rentebytteavtale eller nåverdi av fremtidig konsesjonsavgift. Vi vil her trekke frem to regnskapsmessige problemstillinger som i hovedsak er knyttet til finansieringssiden:

  • Hvordan skal rentekostnaden periodiseres?

  • Hvordan skal «pakken» presenteres i regnskapet?

Som vi senere vil vise, kan det bli vanskelig å få regnskapet til å henge i hop uten å se finansiering og investering i sammenheng. Dersom finansieringen er langsiktig, er vår oppfatning at investeringen også må være det, og omvendt.

Periodisering av rentekostnad er vanligvis ikke noen vanskelig regnskapsfaglig problemstilling. Vi vil diskutere nærmere hvorfor dette likevel ikke er helt uten faglige ufordringer i kommuneregnskapet.

4.1 Periodisering av renter

Periodisering av renter regnes vanligvis som en relativt enkel regnskapsmessig problemstilling. Kommuneregnskapets overordnede periodiseringsprinsipp er anordningsprinsippet. Dette prinsippet innebærer at alle kjente utgifter/utbetalinger og inntekter/innbetalinger i året skal tas med i regnskapet for vedkommende år, enten de er betalt eller ikke når regnskapet avsluttes.# Anordningsprinsippet betegnes vanligvis som et modifisert periodiseringsprinsipp. I kommunal regnskapsterminologi benyttes begrepet utgift også for periodiserte størrelser. Det er ikke alltid klart hva dette innebærer, men de kommunale utgiftene skal periodiseres, i alle fall på årsbasis. Hva som skal regnes som kjente inntekter og utgifter, har de siste årene også vært gjenstand for faglig diskusjon og vurdering først og fremst i regi av Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS). Etter vår oppfatning har utviklingen de siste årene gått fra periodisering rundt årsskiftet til periodisering av kostnader som det er kjent vil medføre en utbetaling. Det er uten tvil kjent på det tidspunktet Kvinesdal inngår låneavtalen hvor stor forpliktelse kommunen har.

Tilbakebetalingsplanen for Kvinesdal kommune sitt lån ser slik ut:

Tabell 1 Tilbakebetalingsplan for lån på 43,7 millioner kr (tall i tusen)

År

Kontantstrøm

2004

-1 737

2005

-1 737

2006

-1 737

2007

-1 737

2008

-11 737

2009

-2 107

2010

-2 107

2011

-2 107

2012

-22 107

2013

-18 607

Sum

-65 719

Som vi ser skjer tilbakebetalingen i hovedsak i 2008, og i de to siste årene av lånets løpetid.

Dersom vi beregner lånets effektive rente, ser vi at lånet faktisk øker de første årene:

Tabell 2 Fordeling av tilbakebetalingsplan for lån på 43,7 millioner kr på renter og avdrag (tall i tusen)

År

Gjeld 01.01

Kontantstrøm

Rente

Avdrag*

Gjeld 31.12

2004

43 665

-1 737

-2 445

708

44 373

2005

44 373

-1 737

-2 484

747

45 120

2006

45 120

-1 737

-2 526

789

45 909

2007

45 909

-1 737

-2 570

833

46 742

2008

46 742

-11 737

-2 617

-9 120

37 622

2009

37 622

-2 107

-2 106

-0

37 621

2010

37 621

-2 107

-2 106

-0

37 621

2011

37 621

-2 107

-2 106

-0

37 621

2012

37 621

-22 107

-2 106

-20 000

17 620

2013

17 620

-18 607

-987

-17 620

0

-65 719

-22 054

-43 665

*Avdrag med positivt fortegn betyr at gjeld øker det aktuelle år.

Kvinesdal kommune har fra 2005 valgt å regnskapsføre påløpt rente. Dette er etter vår oppfatning i samsvar med god kommunal regnskapsskikk. Dersom kommunen hadde bokført kontantstrømmen, ville rentekostnaden blitt skjøvet frem i tid. Etter vår oppfatning følger det av anordningsprinsippet at renten skal periodiseres. Det er ikke anledning til å følge kontantprinsippet ved regnskapsføringen. Dette følger også av notat utgitt av GKRS i april 2006 om tidspunkt for regnskapsføring av utgifter, utbetaling og tap i kommuneregnskapet. Avsnittet om renteutgifter er oppsummert slik:

«Det kan således ikke være uriktig å hevde at hovedregelen for regnskapsføring av kommunale renteutgifter er når utgiften er påløpt. Med påløpt forstås i henhold til avtale, eller i samsvar med underliggende økonomiske realitet.»

Underliggende økonomisk realitet må vel nettopp være lånets effektive rente, som på en enkel måte kan beregnes ved hjelp av lånets kontantstrøm. Etter det vi erfarer, er ikke alle enige i denne tolkningen. Flere av kommunene som har benyttet seg av denne typen lån, har bokført etter kontantprinsippet. Sogn og Fjordane revisjon skriver i brev til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane 06. juni 2007:

«I årsskiftet 2003/2004 blir det inngått ein rentebytteavtale som tek utgangspunkt i konsesjonsavgiftene og ei forlenging av konsesjonskraftavtalen frå 2011 til 2013. Denne gir ein eingongsutbetaling i 2003 på 62 millioner Til forskjell frå den første rentebytteavtalen har denne ikkje ein betalingsprofil med like årlege beløp som nedbetaler lånet, men berre ein årleg innbetaling på 1,1 millioner. Årlig rentekostnad på denne utgjer ca. 3,6 millioner. Ailin Aastvedt ved Telemarksforsking laga i mars 2005, på oppdrag frå Kvinesdal kommune eit notat om «Regnskapsføring av finansielle instrumenter» som blant anna anbefalar avsetting av for lite betalte renter. Notatet vart handsama i GKRS fagkomité hausten 2005 utan at det kom noko anbefaling om at dette var god kommunal rekneskapsskikk. I 2004 utgiftsførde Vik kommune berre innbetalinga, og vi vurderte det då ikkje som brot på god kommunal regnskapsskikk.»

År

Gjeld 01.01

Kontantstrøm

Rente

Avdrag

Gjeld 31.12.

2003

63 000

-1 100

-3 646

2 546

65 546

2004

65 546

-1 100

-3 794

2 694

68 240

2005

68 240

-1 100

-3 950

2 850

71 090

2006

71 090

-1 100

-4 115

3 015

74 105

2007

74 105

-25 000

-4 289

-20 711

53 394

2008

53 394

-2 000

-3 091

1 091

54 485

2009

54 485

-2 000

-3 154

1 154

55 638

2010

55 638

-2 000

-3 220

1 220

56 859

2011

56 859

-17 000

-3 291

-13 709

43 150

2012

43 150

-5 000

-2 498

-2 502

40 647

2013

40 647

-43 000

-2 353

-40 647

0

-100 400

-37 400

-63 000

Tolkningen av regnskapsreglene medfører i dette tilfellet at Vik kommune regnskapsfører 1,1 millioner kr som renteutgift, mens den faktiske kostnaden er 3,6 millioner kroner. Dette innebærer at Vik kommune skyver en del av kostnadene ved denne finansielle avtalen over på fremtidige generasjoner, eller om en vil fremtidige kommunestyrer. For at kontantstrømmen skal kunne være så lav som 1,1 millioner kr i 2003 til 2007, vil den i 2013 være på over 40 millioner kroner. Kommunen risikerer her å utsette store deler av kostnaden til slutten av lånets løpetid. Denne informasjonen er helt umulig å lese ut av regnskapet til Vik kommune. Vi vil forsøke å illustrere dette med et konstruert eksempel som ligner på Vik kommune sitt innlån:

1,1 mill. regnskapsføres som renter hvert år frem til 2007. I realiteten har da lånet økt fra 63 millioner kr til 74,1 millioner kroner. Dette vil ikke bli reflektert i regnskapet. Regnskapet vil i hele denne perioden vise en gjeld på 63 millioner kroner Basert på kontantstrømmen blir effektiv rente i dette tilfellet 5,79 %. Kontantstrømmen er dekomponert i en rente- og avdragskomponent med utgangspunkt i den effektive renten.# Dette er helt sammenfallende med den som gjennomføres i forbindelse med finansielle leasingavtaler. Påløpte renter vil i løpet av de fire første årene være på 15,5 millioner kr, mens bokførte renter i samme periode vil utgjøre 4,4 millioner kroner. Dette betyr i klartekst at den aktuelle kommunen i 2003 har rapportert et regnskapsmessig resultat som er ca. 2,5 millioner kr for høyt. Tilsvarende tall i 2004 og 2005 er ca. 2,7 og 2,8 millioner kroner.

Ved regnskapsføring etter kontantprinsippet er det ikke opplagt hvordan fordelingen mellom renter og avdrag blir i 2007. Totale rentekostnader er 37,4 millioner kroner. Det er derfor mulig å regnskapsføre hele kontantstrømmen som renter til utgangen av 2010. Når kommunen betaler 17 millioner kroner i 2011, må deler av kontantstrømmen ses på som avdrag. Hvilken metode skal benyttes for å skille mellom renter og avdrag i år 2007? Vi kan vanskelig se at fordeling mellom avdrag og renter gir seg selv når bokføringen skjer etter kontantprinsippet.

For et langsiktig lån vil skillet mellom renter og avdrag ha mindre betydning for vurderings- og beslutningsformål, da både renter og avdrag belastes driften. I dette tilfellet er lånet klassifisert som kortsiktig gjeld. Nedbetaling av kortsiktig gjeld vil ikke påvirke arbeidskapitalen, og skal følgelig bare regnskapsføres i balansen. Renten skal føres i driftsregnskapet. Skillet mellom avdrag og renter er derfor avgjørende for årets driftsresultat. Dette fører oss over på en annen interessant problemstilling; nemlig hvordan disse postene skal presenteres i regnskapet.

Presentasjon i regnskapet

For det første vil vi slå fast det som for oss er opplagt: Dette er transaksjoner som må reflekteres i regnskapet.

Bremanger kommune har ifølge Kommunal Rapport investert 370 millioner kr i «Terra-pakken».# Kommunal Rapport, 04.12.07. 350 millioner kr av disse skal være lånefinansiert.# www.hegnar.no, 04.12.07. Verken investeringen eller lånet er balanseført i 2006-regnskapet. Revisor i Bremanger opplyser at

«Vi(...) finn ikkje rekneskapsbilag på forvaltninga av det som eventuelt er gjort. Det at vi ikkje veit kva vi ikkje veit er eit stort dilemma når vi sit og skal ha eit revisjonsansvar for eit oppdrag der store delar av balansen ikkje er der, seier han.»

Videre uttaler revisor:

«Er det så mykje midlar ute og går utanfor kommunen sin rekneskap, så er det skremmande.»# Nrk.no, 30.11.07.

Her er det neppe vanskelig å være enig med revisor. «Terra-pakken» utgjorde i 2006 17 % av kommunens totale bokførte verdier, og er fullstendig utelatt fra regnskapet, både i tall og tekst.

Bremanger får delvis støtte for sin manglende regnskapsføring fra en annen revisor. I august 2007 engasjerte Vik kommune RevisorGruppen Bergen AS til å vurdere et bokført tap på ca. 20 millioner kr i tilknytning til forvaltning av konsesjonskraftinntektene. Tapet ble bokført som følge av at kommunens revisor påpekte tidligere års feil i regnskapet. Revisorgruppen skriver i sin granskningsrapport:# Brev fra RevisorGruppen Bergen AS til Vik kommune datert 24. august 2007.

«I 2001 då den første transaksjonen fann stad, vart det ført ein eigendel og ein tilsvarande gjeldspost i balansekonto til kommunen på 69 millioner kroner Det kan etter vårt syn reisast spørsmål om desse postane skulle ha vore rekneskapsført.»

Argumentet for manglende regnskapsføring er:

«Konsesjonskraft må sjåast på som ein vare. Vanlegvis vert ikkje eit førehandssal eller ei prissikring rekneskapsført på førehand, men teken inn i rekneskapen for kvart einskild år. Slik rekneskapsføringa er gjennomført, vert eigendelen å vurdere som krav på fremtidig inntekt, medan gjeldposten vert ei periodisering av ennå ikkje opptent inntekt.»

Etter vår oppfatning dreier dette seg om et lån som skal tilbakebetales, og ikke en forskuddsbetalt inntekt. Det er etter vår oppfatning liten tvil om at låneopptaket med tilhørende investering må balanseføres. Kommunen får stilt til disposisjon et beløp. Som motytelse skal kommunen levere en spesifisert kontantstrøm over flere år. Bortsett fra at rentevilkåret ikke kommer frem eksplisitt, har transaksjonen alle kjennemerker for et regulært låneopptak. Det er grunn til å stille spørsmålet om ikke kommunen her i realiteten låner til løpende drift. Kommunen kan faktisk la de tilførte likvidene bli liggende i kassen. Noe krav om anskaffelse av verdipapirer av et eller annet slag foreligger ikke. Er dette i realiteten noe annet enn et langsiktig likviditetslån?

KRD har i svar til Indre Helgeland kommunerevisjon angitt retningslinjer for regnskapsføring ved restrukturering av konsesjonskraft.# Brev fra kommunal- og regionaldepartementet til Indre Helgeland kommunerevisjon datert 27. juni 2003. Indre Helgeland kommunerevisjon reviderer både Hattfjelldal, Hemnes og Rana kommune. Departementet skriver at restruktureringen innebærer at kommunen inngår en avtale som sikrer prisen på konsesjonskraft et visst antall år fremover, og at denne kontantstrømmen selges i finansmarkedet mot en engangsutbetaling av nåverdi. Departementet påpeker at nærmere regler for regnskapsføring av slike transaksjoner bør gis i form av standarder for god kommunal regnskapsskikk. Inntil det foreligger en slik veiledning, har imidlertid departementet valgt å komme med en anbefaling til regnskapsføring.

Det er departementets syn at

«(...) engangsbetalingen i regnskapet skal håndteres som forskuddsbetalte inntekter. Departementets vurdering er i så fall at engangsbetalingen balanseføres i sin helhet under omløpsmidler med motpost kortsiktig gjeld. Engangsutbetalingen periodiseres med resultatføring over 10 år med motpost kortsiktig gjeld.»

Etter vår oppfatning forutsetter denne forståelsen av avtalen at kommunen ikke lenger mottar inntektene fra konsesjonskraften. Kommunen vil da heller ikke ha noen betalingsforpliktelse i fremtiden, fordi det nå er noen andre som mottar inntektene direkte. Eneste forskjellen for kommunen er at de har mottatt inntekten 10 år på forskudd. Dette innebærer både en prissikring, og en mulighet til å investere engangsutbetalingen. Når kommunen fremdeles er mottaker av inntektene fra konsesjonskraft, blir det unektelig vanskelig å få regnskapet til å henge sammen.

Denne tolkningen kan ikke uten videre overføres til de tilfellene hvor kraftinntektene ikke er direkte involvert i transaksjonen. Både i Vik og Kvinesdal vil inntektene fra konsesjonsavgift bli utbetalt til kommunen uavhengig av inngåtte kontrakter. Kommunene i Indre Helgeland har en låneforpliktelse overfor DnBNOR# NTB 29.11.07.. Vi kan vanskelig se at en fremtidig forpliktelse kan likestilles med en forskuddsbetalt inntekt. Vi har i denne artikkelen forutsatt at det dreier seg om lån.

Klassifisering

Når en investering balanseføres, er det først og fremst klassifiseringen som avgjør hvordan den påvirker kommunens driftsregnskap. Investering i finansielle instrumenter kan klassifiseres som:

  • Anleggsmiddel

  • Ordinært omløpsmiddel eller

  • Markedsbasert finansielt omløpsmiddel

Anleggsmidler skal verdsettes til anskaffelseskost, men skrives ned til virkelig verdi ved varig verdifall. Omløpsmiddel derimot skal verdsettes til den verdien som til enhver til er den laveste av anskaffelseskost og virkelig verdi (laveste verdis prinsipp). Markedsbaserte finansielle omløpsmidler skal alltid verdsettes til virkelig verdi (markedsverdiprinsippet).# Forskrift om årsregnskap og årsberetning av 15.12.00 § 8.

Når kommunen investerer i et anleggsmiddel, vil driften aldri bli påvirket av selve investeringen. Investeringen utgiftsføres i investeringsregnskapet på anskaffelsestidspunktet. Heller ikke senere nedskriving av verdien av anleggsmidlet (varig verdifall) vil påvirke driftsregnskapet. Hele investeringen er regnskapsført ved anskaffelse, og senere nedskriving vil skje som en ren balanseføring direkte mot egenkapitalen. Konklusjonen er at så lenge investeringen er regnskapsført som anleggsmiddel, vil konsekvensene for driften være små.

Investeringen vil selvfølgelig likevel måtte finansieres. Dersom investeringen finansieres med egenkapital, vil ingen driftsregnskapsposter påvirkes. I de tilfellene vi omtaler her, er investeringene finansiert med lån. Langsiktig lån vil påvirke driften gjennom renter og avdrag. Etter kommuneloven § 50 nr. 7 skal kommunens samlede lånegjeld avdras med like store årlige avdrag (serieprinsippet). Variabel størrelse i driftsregnskapet vil da være renten, dersom den er variabel. For det enkelte lån kan også avdrag variere mellom år, det er den samlede lånegjeld som skal avdras med like årlige avdrag.

Når investeringen er et omløpsmiddel, vil driften alltid bli påvirket av verdiendringer, enten som følge av laveste verdis prinsipp eller markedsverdiprinsippet. Svingningene i driftsregnskapet vil imidlertid bli mye større for et markedsbasert finansielt omløpsmiddel (MFO) enn for et ordinært omløpsmiddel. Fem av de åtte kommunene som er omtalt i media i tilknytning til «Terra-pakken», har klassifisert investeringene som omløpsmidler. Av regnskapene kan det se ut som om noen av disse kommunene også har klassifisert investeringene i undergruppen MFO, men at balanseført verdi likevel er lik anskaffelseskost.# Det står ikke eksplisitt i regnskapene med noter om dette er MFO. Konklusjon er derfor basert på vår tolkning av regnskapene.

I en periode med verdistigning vil MFO-eiendeler bli oppskrevet til virkelig verdi, med tilsvarende inntektsføring i driftsregnskapet. Dersom Citigroup gjør alvor av trusler om tvangssalg til «spotpris», vil kommuner som har inntektsført verdistigning, ikke bare måtte utgiftsføre tilnærmet hele anskaffelseskostnaden for investeringen, men også verdistigning i tidligere år. Slik vi tolker regnskapene til de åtte kommunene, har ingen av kommunene regnskapsført urealiserte gevinster som nå må tapsføres.

Situasjonen for kommunene som har investert i «Terra-pakken», påvirkes også av lånets profil, og at det er klassifisert som kortsiktig gjeld. Vi har ovenfor vist at lånet vokser de første årene, og at mesteparten av avdragene skal innbetales på slutten av lånets løpetid. «Terra-pakken» er satt sammen slik at innløsning av plasseringene skal brukes til å nedbetale lånet, helt eller delvis.

Terra forespeilet Kvinesdal følgende kontantstrøm for Kvinesdal ved inngåelse av avtalen(e):

Tabell 4 Kontantstrøm knyttet til lån og obligasjoner i «Terra-pakken» for Kvinesdal kommune (tall i tusen)

År

Tekst

Lån

Kreditt- obligasjon

Aksje- obligasjon

Re- investering

Rente sikring

Sum pr år

2004

Låneopptak og investering

43 665

-33 000

-10 000

Forvaltningshonorar**

-665

Avdrag og renter

-1 737

Avkastning

508

468

-761

2005

Avdrag og renter

-1 737

Avkastning

1 003

937

202

2006

Avdrag og renter

-1 737

Avkastning

975

937

174

2007

Avdrag og renter

-1 737

Avkastning

945

937

145

2008

Avdrag og renter

-11 737

Avkastning

914

937

Innløsing og investering

15 386

-5 386

114

2009

Avdrag og renter

-2 107

Avkastning

881

419

1 107

300

2010

Avdrag og renter

-2 107

Avkastning

846

454

1 107

300

2011

Avdrag og renter

-2 107

Avkastning

809

491

1 107

300

2012

Avdrag og renter

-22 107

Avkastning

395

1 107

Innløsing og investering

33 000

-33 000

Innløsing

20 905

300

2013

Avdrag og renter

-18 607

Avkastning

550

Innløsing

18 357

300

Sum

-22 054

7 276

4 721

2 241

9 191

1 374

**Forvaltningshonoraret knyttet seg til hele «pakken»

Tabell 5 Netto driftsresultat i perioden 2004-2013

Driftsregnskap

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Obligasjonsavkast.

508

1 003

975

945

914

881

846

809

395

Avkast. reinvest.

419

454

491

Gevinst ved salg3

5 386

876

Netto rentesikring

468

937

937

937

937

1 107

1 107

1 107

1 107

550

Forvaltningshonorar

-665

Rentekostnader

-2 445

-2 484

-2 526

-2 570

-2 617

-2 106

-2 106

-2 106

-2 106

-987

Netto driftsresultat

-2 134

-544

-614

-688

4 620

301

301

301

-605

439

Tabellen er en oversikt over kontantstrømmer, hvor negativt tall er utbetaling og positivt tall er innbetaling. Dersom alle forutsetninger lagt til grunn for beregningen slår til, vil «Terra-pakken» gi en udiskontert totalavkastning på 1,4 millioner kroner fordelt over 10 år. Tabellen viser at nedbetaling av lånet i hovedsak skal skje i 2012 og 2013. Det er innløsning av investeringene som skal dekke dette. Aksjeobligasjonen innløses i 2008, og brukes da delvis til å nedbetale gjeld og delvis til reinvesteringer (hhv. 11,7 millioner kr og 5,3 millioner kroner). CLN-en planlegges innløst i 2012 og 2013, og vil da dekke betaling knyttet til lånet på hhv 22,1 millioner kroner og 18,6 millioner kroner (både renter og avdrag). Dersom investeringene blir realisert i 2007, må kommunen finne andre midler til å dekke denne innbetalingen i senere år.

Virkningen av transaksjonene på driftsresultatet er vist i tabell 5 nedenfor.

Totalt sett innebærer «Terra-pakken» en stipulert forbedring i driftsresultatet på 1,4 millioner kroner i tiårsperioden. Men vi ser at resultatet varierer mye. Ved føring av kontanstrømmer vil resultatet bli positivt hvert år, bortsett fra investeringsåret. Ved periodisering av rentekostnaden vil kommunen først få positivt virkning på driftsresultatet i 2008. Det positive resultatet hviler tungt på forutsetningen om verdistigning for AIO-en. En skal ha mye is i magen for å akseptere et prosjekt av denne typen.

Oppsummert kan vi si at regnskapsmessig oppstår den verst tenkelige situasjon dersom kommunen har:

  • ført investering og finansiering som kortsiktig

  • verdsatt investeringen til virkelig verdi (dersom denne er høyere enn anskaffelseskost)

  • ikke periodisert renteutgiftene

Kommunen får da flere uheldige effekter i regnskapet. Når investeringene realiseres med tap, vil de måtte ta et betydelig tap i driftsregnskapet, ikke bare anskaffelseskost, men også tidligere inntektsført verdistigning, jf. årsregnskapsforskriften § 8 om markedsbaserte finansielle omløpsmidler. I tillegg til dette har kommunen fremdeles gjeldsposten knyttet til investeringen. Ikke bokførte renter knyttet til investeringen har kommunen rullet foran seg. Belastningen i driften fremover vil være økende, samtidig som verdiene er forduftet.

Er lånet langsiktig eller kortsiktig?

Grensedragningen mellom omløpsmidler, anleggsmidler, kortsiktig gjeld og langsiktig gjeld kan til tider være utfordrende. Det er bare Rana og Hemnes som har klassifisert lånene som langsiktige. Både Narvik, Hattfjelldal, Haugesund, Kvinesdal og Vik har klassifisert lånene som kortsiktige. Fra et regnskapsfaglig ståsted synes det unaturlig at et langsiktig lån skal kunne klassifiseres som kortsiktig.

Forklaringen til dette finner vi kanskje i den kommunale regnskapsstandarden (KRS) nr. 1 Klassifisering av anleggsmidler, omløpsmidler og kortsiktig gjeld. Det følger av standarden at langsiktig gjeld er knyttet til formål nevnt i kommuneloven §50, med unntak av likviditetslån. Tilfellene som er nevnt i § 50 er lån til finansiering av bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk, til konvertering av eldre gjeld, i forbindelse med pensjonsordning og videre utlån. Med andre ord er det ikke i samsvar med kommuneloven § 50 å låne til finansielle instrumenter.

KRD har uttalt at nullkupongswap har de samme realitetene som et lån, men at avtalen ikke likestilles med et lån i henhold til Kommuneloven § 50 nr. 1. Departementets vurdering er derfor at avtalen ikke er i strid med forbudet om å låne til investering i finansielle instrumenter.

Departementet har omtalt finansielt salg av konsesjonskraft og forholdet til kommuneloven § 50 nr. 1 og 59a nr. 1 i brev til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane# Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane datert 20. september 2002.. Departementet bygger her sin konklusjon på at begrepet lån ikke er definert i loven, og skriver:

«Omgrepet# Dvs. begrepet lån. må såleis tolkast i lys av dei omsyna kommunelova sine reglar er meint å ivareta, mellom dei nasjonale omsyn og omsynet til sunn kommunal økonomistyring... Kommunelova § 50 inneheld reglar om kva føremål kommunane kan ta opp lån til. Desse reglane har si bakgrunn i det finansielle ansvarsprinsipp og omsynet til at kommunane må halde eit aktivitetsnivå som er tilpassa inntekten på lang sikt.»

På bakgrunn av dette konkluderer departementet med at nullkupongswapen ikke er et lån i strid med kommuneloven § 50. Det skulle nå være godt kjent at ledende jussekspertise er uenig i denne tolkningen, bl. a. professor Jan Fridthjof Bernt som fastslo 21.11.07 (TV 2 Alltid Nyheter) at slik opplåning er klart lovstridig (alvorlig lovbrudd). Fylkesmennene i de aktuelle fylkene har også konkludert med at lånene er ulovelig.# Eksempelvis i brev fra Fylkesmannen i Sogn og Fjordane til Vik kommune datert 8. januar 08.

Vi gjengir tolkningsuttalelsen fordi det klart fremkommer av KRS (F) nr. 1 at all gjeld som ikke kommer inn under Kommuneloven § 50, er kortsiktig gjeld. På bakgrunn av dette innebærer KRDs tolkning at gjelden er kortsiktig.

Hittil har vi forutsatt at når investeringen er kortsiktig, så må også finansieringen være det (ev. omvendt). Det er imidlertid en underliggende forutsetning i kommuneregnskapet at hver eiendel og gjeld verdsettes for seg. Unntak fra dette skal fremgå av regelverket. Regnskapssystemet gjør det imidlertid nærmest umulig å klassifisere investeringene som omløpsmidler og lånet som langsiktig. Det er liten tvil om at et lån med en løpetid på 10 år er et langsiktig lån, og følgelig bør klassifiseres som dette i balansen.

Kommuneregnskapets klassifikasjonsregler følger i hovedsak regnskapslovens modell. Anleggsmidler er eiendeler bestemt til varig eie eller bruk. Andre eiendeler er omløpsmidler. KRS nr. 1 har imidlertid en spesialregel for investeringer i verdipapirer som medfører at disse nesten alltid vil bli klassifisert som omløpsmidler:

«Det presiseres at finansielt motiverte investeringer i verdipapirer (aksjer, obligasjoner, fond mv.) alltid vil være omløpsmidler uavhengig av hvilken tidshorisont kommunen har for denne plasseringen.»

Selv om det kan diskuteres hva som ligger i begrepet finansielt motiverte investeringer, fremstår det som forholdsvis klart at de omtalte kommunenes investeringer faller inn i denne kategorien. Det er et unntak fra denne bestemmelsen for obligasjoner som kommunen (kommunestyret) på forhånd har bestemt skal beholdes til forfall. Disse skal klassifiseres som finansielle anleggsmidler. Det er sannsynligvis dette unntaket Rana og Hemnes har benyttet seg av. Formålet med regelen er å eliminere renterisiko/resultatsvigninger på obligasjoner som kommunen har intensjon og evne til å sitte på til forfall. Dette er spesielle regler for obligasjoner hvor innløsningstidspunktet er fastsatt. Aksjeindekserte obligasjoner og CLN inneholder et derivatelement. Av derivater er det vanligvis kun valutaderivater som kan inngå i gruppen holde til forfall.# Forskrift av 16. desember 1998 om årsregnskap m.m. for forsikringsselskaper § 3-6 (KRS 1 henviser til denne bestemmelsen). Ut fra dette er det lite sannsynlig at den typen obligasjoner som kommunene her har investert i, kan inngå i gruppen holde til forfall.

Det fremkommer av fullmakten som Kvinesdal kommune har gitt Terra at hensikten med omstrukturering og investering er

«Å plassere frigjort nåverdi i et verdipapir som gir ønsket avkastning og diversifisering, sikrer renterisiko, samt tilpasser kontantstrømmen i forhold til ønsket struktur for utbetalinger til kommunen.»

Det er ikke lett å lese ut av denne avtalen hva som er kommunens intensjon. Det fremkommer imidlertid av kommunestyrevedtaket at et overordnet mål er årlige utbetalinger til lav risiko. Det er naturlig å anta at kommunen foretar denne disposisjonen på bakgrunn av et avkastningsmotiv og ønsket om årlige utbetalinger til kommunen. Selv om dette er langsiktige plasseringer, kan de bare klassifiseres som finansielle anleggsmidler dersom intensjonen om å holde til forfall fremkommer i kommunestyrevedtaket. I Kvinesdal har ikke kommunestyret gjort vedtak om dette. Etter dette følger det at uansett tidshorisont på investeringene, må både AIO-en og CLN-en klassifiseres som omløpsmidler. De kommunale regnskapsreglene er her utformet på en slik måte at balansen gir begrenset informasjon til regnskapsbrukerne. Investeringene blir klassifisert som omløpsmidler uavhengig av om plasseringene er langsiktige eller kortsiktige, så lenge de er «finansielt motivert».

Hvilken betydning har så dette for klassifisering av gjelden? Kommunens bevilgningsregnskap (investerings- og driftsregnskap) skal vise endring i arbeidskapital. Dette følger av det finansielt orienterte system som kommuneregnskapet bygger på. Endring i omløpsmidler påvirker ikke arbeidskapitalen, og plassering i omløpsmidler føres derfor bare i balansen (vi forutsetter da at motposten er bank). Det er en klar intensjon i det kommunale regnskapssystem at anskaffelse av anleggsmidler og investeringsregnskapet henger sammen.

Bruk av langsiktig lån inntektsføres i investeringsregnskapet. Låneopptaket representerer tilgang av midler for kommunen som ikke fremgår av drifts- eller investeringsregnskapet, men som utelukkende balanseføres. Det er først når lånet brukes, at det inntektsføres i investeringsregnskapet. I praksis innebærer bestemmelsen periodisering i form av sammenstilling mellom inntekt og investeringsutgift. Lånet skal ikke tas til inntekt før det brukes til investering, og man oppnår da at inntekt og utgift knyttet til investeringen resultatføres i samme periode.

Når investeringen er klassifisert som omløpsmiddel, vil det ikke være noen investering å sammenstille med i investeringsregnskapet. I hvilken periode skal da lånet inntektsføres? Det finansielt orienterte systemet bryter sammen dersom ikke både investering og finansiering er langsiktig. Også her må vi konkludere med at lånet må klassifiseres som kortsiktig, selv om det ikke forfaller før i 2013. Etter vår mening vil balansen i dette tilfellet gi misvisende informasjon til regnskapsbrukeren. Eksemplet viser at inndelingen av balansen i kortsiktige og langsiktige poster vil ha begrenset informasjonsverdi i et finansielt orientert regnskap, både på eiendelssiden og egenkapital- og gjeldssiden.

Etter vår oppfatning kommer ikke disposisjonene som kommunen har gjort i forbindelse med restrukturering av kraftinntektene, godt frem i noen av de andre kommunene som har inngått disse avtalene. Det kan da være grunn til å spørre om det er kommunenes praksis eller selve regelverket som er mangelfullt. Kanskje er det en kombinasjon av begge forholdene?

Investeringer når kjøper samtidig garanterer

Tradisjonelt er en garanti å forsikre en kredittyter om at låntaker gjør opp for seg. Garantisten er tredjeperson i slike arrangementer. I tidligere tider var garantiansvar ofte ensbetydende med å kausjonere for en låntaker i forbindelse med et gjeldsbrevlån. Kausjonisten garanterte da at låntaker gjorde opp for seg.

Garantier og garantiliknende ordninger har tradisjoner i norske kommuner. I perioder har kommunale garantier nesten blitt brukt som næringspolitisk virkemiddel for å få bedrifter til å etablere seg i kommuner. På 1980- og 1990-tallet ble kommunalt garantiansvar gjort gjeldende i forbindelse med konkurser i fiskeoppdretts- og alpinanlegg. Regelverket ble da strammet inn. Bestemmelser om kommunale garantier finnes i kommunelovens § 51 og forskrift om kommunale og fylkeskommunale garantier (FOR-2002-02-01-144).

En del kommuner har kjøpt obligasjoner for lånte midler og samtidig forpliktet seg til innbetaling av ytterligere midler dersom obligasjonsverdien faller til et nærmere angitt nivå. I ett av de presseomtalte oppslagene har denne grensen vært 55 % (Rana Blad 31.10.2007).# Tilsvarende grense i Narvik-prospektet ser ut til å være 60 %. Følgende utdrag fra Rana blad gjengis:

«Kursfall

- Slik vi ser det er risikoen en klausul om at Citybank kan oppløse obligasjonen dersom verdien synker til under 55 prosent av pålydende. Dette skjedde for et par måneder siden som følge av krisen i det amerikanske boligmarkedet. Verdifallet skyldtes mangel på likviditet som følge av usikkerhet knyttet til amerikanske boliglån. Mange så seg da tvunget til å selge disse verdipapirene for å skaffe seg likviditet, og vi fikk et dramatisk kursfall. På grunn av oppløsningsklausulen ble vi anbefalt å sette 30 millioner kroner inn i Citybank som en sikkerhet slik at spørsmålet om oppløsning ikke skulle bli en reell problemstilling. Disse pengene gir samme rente som i norske banker. Garantibeløpet vi har overført til City bank får vi snart tilbakebetalt, og kursen er på vei oppover, sier (rådmann) Jan Reitehaug.»

Utfordringen er hvordan denne garantiinnbetalingen fra Rana kommune til Citibank skal regnskapsføres. Etter vår vurdering foreligger følgende alternativ:

  1. Finanskostnad

  2. Langsiktig utlån

  3. Kortsiktig utlån

  4. Bankinnskudd

Det mest dramatiske er å kostnadsføre hele summen i overføringsåret (alternativ 1). Da blir den å betrakte som en finanskostnad i forlengelsen av obligasjonskjøpet. Det finnes gode argumenter for en slik løsning. Selv om rådmann Reitehaug er ved godt mot, kan det også argumenteres for at beløpet i utgangspunktet må betraktes som tapt og avskrives som tapt. Da blir det en finanskostnad i 2007-regnskapet. Ifølge Kommunal regnskapsstandard 7 (foreløpig) skal betingede eiendeler ikke regnskapsføres. I standardens drøftingsdel angis som eksempel på slik eiendel tvister som er til behandling i rettsapparatet. Vi mener at garantibeløpet ikke kommer i denne kategorien. Men dersom sannsynligheten for at utlånet/fordringen/bankinnskuddet går tapt vurderes som større enn sannsynligheten for å få beløpet tilbake, kan det være grunn til å tapsføre hele beløpet umiddelbart. Et eventuelt deloppgjør påfølgende år må da føres til inntekt. Problemstillingen blir i prinsippet den samme som avskrevne kundefordringer som det på et senere tidspunkt mottas delvis oppgjør for.

Alternativ 2 er å føre beløpet som et langsiktig utlån. Dette føringsalternativet kan være aktuelt dersom beløpet ikke tilbakebetales før obligasjonene forfaller. Intensjonen er så vidt vi kjenner til, at kommunen skal sitte med obligasjonene til forfallstidspunkt flere år frem i tid. Da er realiteten at kommunen har lånt ut penger langsiktig. Utlånet må da føres i kommunens investeringsregnskap. Selv om dette isolert sett fører til et udekket beløp i investeringsregnskapet i 2007, vil ikke kommunens totale egenkapital bli påvirket ved dette føringsalternativet.

Obligasjonene er ved anskaffelsestidspunktet regnskapsført som omløpsmidler (alternativ 3). Da kan det også argumenteres for at støttebeløpet føres som omløpsmiddel. Velges denne løsningen, vil ikke kommunens driftsregnskap bli påvirket siden dette kan betraktes som en omgruppering innenfor omløpsmidlene. Da vil ikke arbeidskapitalen påvirkes siden bokføringen kan skje balanse- mot balansekonto.

Alternativ 4 er å betrakte garantibeløpet som et bankinnskudd. Normalt vil en innskyter ha full disposisjonsrett over et innskudd. Slik disposisjonsrett kan vi vanskelig se er til stede når betingelsen for tilbakeføring av beløpet er at kursen på de aktuelle obligasjonene stiger.

Det ser ut til at Rana vil få tilbake de innbetalte garantikravene på til sammen 42,7 millioner kroner, pluss renter.# Rana blad 11.12.2007 se nettsted www.ranablad.no/nyheter/article3 182 536.ece.

Oppsummering

Regnskapet er en sentral informasjonsbærer i alle organisasjoner. Det innebærer at informasjonen må være relevant og pålitelig. Mot en slik bakgrunn er det viktig at finansielle instrumenter innarbeides i regnskapet. Det faktum at de finansielle instrumentene fremstår som kompliserte, burde ikke forhindre regnskapsføring. Snarere tvert i mot; det er spesielt viktig at kompliserte transaksjoner fremkommer i regnskapet.

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk har i flere år hatt på agendaen å utarbeide nærmere regler for regnskapsføring av finansielle instrumenter. GKRS har fremdeles problemstillinger knyttet til finansielle instrumenter på prioriteringslista (Lie 2007). Etter vår oppfatning er det mange uløste problemstillinger knyttet til finansielle instrumenter i dagens regelverk. I denne artikkelen har vi bare trukket frem noen av disse problemstillingene.# Andre problemstillinger er diskutert i Aastvedt (2005) og Mauland og Aastvedt (2007) Vi har vist at samme type investeringer kan føres både som anleggsmiddel og omløpsmiddel, uavhengig av investeringens tidshorisont. Kommunal- og regionaldepartementet har nå fastsatt at de aktuelle investeringene som kommunene har gjennomført, skal klassifiseres som omløpsmidler. Det innebærer at tapene må innarbeides i de berørte kommuners driftsregnskap for 2007. Underskudd (regnskapsmessig merforbruk) forårsaket av tapet på de aktuelle investeringene, skal dekkes inn i samsvar med kommuneloven § 48 nr. 4. I praksis vil det si at kommunene får fire år på å dekke inn underskuddene. Mange stiller seg i utgangspunktet tvilende til at kommunene vil makte dette dersom et forsvarlig velferdstilbud skal opprettholdes i perioden 2008-11.

Lånet knyttet til «Terra-pakken» kan klassifiseres både som kortsiktig og som langsiktig. Det virker unektelig unaturlig når gjeld som først forfaller 10 år frem i tid, av systemhensyn må klassifiseres som kortsiktige. Med rette kan det da spørres om informasjonen i den kommunale balansen gir relevant informasjon til regnskapsbrukeren.

For noen produkter vil regnskapspraksis være svært avgjørende for hvor mye midler kommunen har til disposisjon i førstkommende økonomiplanperiode. Vi har her trukket frem lånet i «Terra-pakken» som et produkt som er konstruert på en slik måte at kostnader skyves frem i tid, mens inntektene tas løpende. Ved manglende periodisering av rentekostnader vil kommunen opparbeide seg betydelige forpliktelser som ikke blir regnskapsført før de blir realisert. Et annet eksempel på det samme er regnskapsføring av swapsjoner.# Mauland og Aastvedt (2007) Vi mener at konsekvenser av dagens beslutninger på fremtidige generasjoners handlingsfrihet bør komme klart frem i regnskapene. Dette er et viktig politisk spørsmål, hvor teknikk møter politikk.

Regnskapet som politisk instrument eller regnskapet som resultat av politiske beslutninger har vært lite debattert i Norge.# Se for eksempel Ordelheide (2004) Når kommunens føringspraksis medfører forskyving av kostnader langt frem i tid, er det raskt andre spørsmål som reiser seg: Er det mulig at forskyving av kostnader er en av årsakene til at kommuner velger denne formen for instrumenter? Vil kommunale beslutningstakere velge ulønnsomme investeringer for å kunne skyve kostnadene foran seg?

Etter vår oppfatning er og bør regnskapet være en viktig økonomisk informasjonskilde.# For nærmere diskusjon om dette se for eksempel Aastvedt og Mauland 2006 Vårt inntrykk er at gjennomgående gir kommunale regnskap begrenset informasjon om finansielle instrumenter. Å holde tilbake økonomisk informasjon anses vanligvis som et alvorlig samfunnsproblem. I RS 240# RS 240 Revisors oppgaver med og plikter til å vurdere misligheter ved revisjon av regnskaper pkt. 8 defineres uredelig regnskapsrapportering som tilsiktet feilinformasjon, herunder utelatelser av beløp eller tilleggsopplysninger i regnskap, for å villede regnskapsbrukere. Med dagens regelverk virker regnskapet mer tilslørende enn opplysende om de økonomiske realitetene knyttet til finansielle instrumenter. Vi mener dette skyldes at regelverket for regnskapsføring av finansielle instrumenter ikke er tilpasset de økonomiske transaksjonene som kommunene foretar i dag.

Referanser

Byberg, Ø. (2007): Kommuner får sjokkregning på 100 millioner, Finansavisen 31.10.07

Gjølberg, O og Johnsen, T. (1983): Norske kommuners valutalån: Storspekulasjon med giganttap?, Bedriftsøkonomen nr. 8, s. 396-398

Jørgensen, J.P. (2007): Kommunal finansforvaltning - Venstrehåndsarbeid med stor risiko?Innlegg på KS konferansen Kommuneøkonomi 2007, Tar vi vare på verdiene?, Stavanger 11.06.07

Lie, K.E. (2007): Nytt fra GKRS,Innlegg på Kommuneregnskapskonferansen 2007, Gardermoen 20.11.07

Løland, M. (2007): Terra-tap verre enn ventet, hegnar.no, 04.12.07

Kommunal- og regionaldepartementet (1999): Ot.prp. 43 1999-2000. Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. Tilgjengelig fra nettstedet www.regjeringen.no/nb/dep/krd/dok/regpubl/otprp/19 992 000/Otprp-nr-43-1999-2000-.html?id=160 896

Leuz, C. Pfaff, D. og Hopwood, A. (2004): The Economics and Politics of Accounting. International Perspectives on Research Trends, Policy, and Practice. Oxford University Press

Mauland, H. og Aastvedt, A. (2007): Mission Impossible or an Obvious Option - Provisions and Contingent Liabilities in Norwegian local government accounting,Notat nr. 22, Universitetet i Stavanger, innlegg på konferanse i regi av CIGAR, Coimbra, Portugal, 13.06.07.

Mellemvik, F., Bourmistrov, A., Mauland, H og Stemland, J. (2000): Regnskap i offentlig (kommunal) sektor: Behov for en ny modell. HBO-rapport 9, Bodø.

NTB (2007): Kraftkommunene lånte Terra-penger av DnB NOR, NTB 29.11.07

Oldeide, E.B og Løset, O. (2007): Revisor skremd av Bremanger, nrk.no 30.11.07

Olson, O og Mellemvik, F. (1996): Regnskap i forandring. Utvikling, spredning og bruk av kommuneregnskap. Cappelen akademisk forlag, Oslo.

Ordelheide, D. (2004): The Politics of Accounting: A Framework, gjengitt I Leuz, C. Pfaff, D. og Hopwood, A. (2004): The Economics and Politics of Accounting. International Perspectives on Research Trends, Policy, and Practice. Oxford University Press

Rana Blad (31.10.2007): Taper ikke på pengeplasssering. Finnes på nettsted www.ranablad.no/ nyheter/article3 094 879.ece

Rana blad (11.12.2007): Tapte 245 Terra-millioner, se nettsted www.ranablad.no/

nyheter/article3 182 536.ece

Sevik, E. (2007): Svekket tilsynet med kommunene, Kommunal Rapport 04.12.07

Aastvedt, A.(2005): Regnskapsføring av finansielle instrumenter, TF-notat nr. 5/2005, Bø

Aastvedt, A., Mauland, H.(2006): Kommuneregnskapet - rammeverk og prinsipper, Arbeidsrapport nr. 14/2006, Telemarksforsking-Bø