Innføring av eiendomsskatt

Eiendomsskatt er en frivillig skatt i den forstand at det er opp til den enkelte kommune å beslutte om man skal innføre eiendomsskatt og, innenfor visse gitte rammer, omfanget av eiendomsskatten.

Innføring av eiendomsskatt forutsetter derfor en formell beslutning fra kommunestyret som kompetent organ. Dette omfatter også hvilke eiendommer som skal være eiendomsskattepliktige. I eiendomsskatteloven § 3 bokstav a) til g) angis de forskjellige utskrivingsalternativene kommunen må forholde seg til. Kategoriene innebærer at det ikke vil være i strid med likebehandlingsprinsippet dersom en kommune velger å innføre eiendomsskatt kun på verk og bruk og næringseiendom, men ikke på boligeiendom, eventuelt omvendt. Kommunen kan også velge å bare skrive ut eiendomsskatt på verk og bruk.

Beslutning om innføring og omfang av eiendomsskatt må fattes av kommunestyret året før eiendomsskatten skal utskrives. Ved innføring av eiendomsskatt i 2016 forutsetter dette at kommunestyret har fattet en beslutning senest innen utløpet av 2015. Som regel fattes beslutning om innføring av eiendomsskatt som en del av kommunestyrets årlige budsjettvedtak.

I praksis ser man at kommuner som vedtar innføring av eiendomsskatt først mot slutten av året, og med planlagt implementering påfølgende år, vil få en utfordring med hensyn til å overholde de fristene som gjelder for utskriving. Det er derfor viktig at kommunen er klar over at innføring av eiendomsskatt i kommunen medfører et omfattende administrativt arbeid i tillegg til selve takseringsprosessen, og at forberedelsene bør starte tidlig.

Prosessen rundt fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget

Eiendomsskattegrunnlaget fastsettes ved takst, og denne taksten skal i utgangspunktet stå fast i en periode på ti år, jf. esktl. § 8 A-3. Takseringen skal omfatte alle* Dette er et ufravikelig krav. Det er dog ikke ensbetydende med at eiere av alle eiendomsskattepliktige objekter skal betale eiendomsskatt. Kommunene står fritt til å innføre bunnfradrag i tillegg til at det kan besluttes at det skal innføres et eget rennonseringsfradrag, dvs. et fradrag som omfatter alle eiendommer og som ligger fast i hele takseringsperioden. skattepliktige eiendommer i kommunen og kalles en alminnelig taksering. Det er verdien på objektene pr. 1. januar i året for alminnelig taksering som skal fastsettes, og dette verdimålingstidspunktet er også styrende for eventuelle senere endringer som måtte bli gjort i perioden frem til neste alminnelige taksering.

I praksis er det kommunens administrasjon som forestår mye av arbeidet med organisering av takseringen. Ofte organiseres dette som en egen underavdeling kalt eiendomsskattekontoret. Loven bruker denne betegnelsen flere steder, men kommunen har ingen plikt til å opprette et eget eiendomsskattekontor. Funksjonen som eiendomsskattekontor kan i stedet legges til andre kommunale organer som f.eks. skatteoppkreveren.

For å sikre at takseringsarbeidet er i samsvar med både eiendomsskatteloven, rettspraksis og det ulovfestede hensynet til likebehandling, er det vanlig at kommunen fastsetter egne retningslinjer for eiendomsskatt. Dette er ikke noe lovkrav* Tidligere var det et krav om at kommunen måtte fastsette egne vedtekter og at disse måtte godkjennes av Finansdepartementet., men siden eiendomsskatteloven i seg selv er svært knapp, kan det stilles spørsmål ved hvorvidt kommunens saksbehandling er forsvarlig dersom slike retningslinjer ikke fastsettes.

En rekke kommuner vedtar i tillegg til retningslinjer egne vedtekter som nærmere regulerer kommunens saksbehandling i eiendomsskattesaker. Viktigheten av slike vedtekter er noe redusert etter at forvaltningsloven fra og med 1. januar 2013 er gitt virkning på eiendomsskattens område med enkelte unntak, jf. esktl. § 29.

Selve vedtakelsen av eiendomsskattegrunnlagene skal imidlertid overlates til en særskilt nemnd oppnevnt av kommunestyret. Kommunen kan her velge mellom en ordning med takstnemnd eller sakkyndig nemnd. I sistnevnte tilfelle fastsetter nemnda eiendomsskattegrunnlaget basert på et forslag fra særskilte «besiktigelsesmenn». Vår erfaring er at oppnevnelse til slike nemnder først og fremst er basert på politisk tilhørighet, og gjennomgående har nemndsmedlemmene begrenset kunnskap om verdsettelse av eiendom generelt og eiendomsskattelovens bestemmelser spesielt.

Prosessen med fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget er ofte en todelt prosess hvor en oppnevnt takstnemnd fatter vedtak om eiendomsskattegrunnlag basert på takstforslag fra eksterne sakkyndige eller besiktigelsesmenn.

Kombinasjonen med bruk av eksterne sakkyndige og begrenset kunnskap hos nemndsmedlemmene kan erfaringsmessig føre til at nemnden er for lite kritisk til takstforslagene som fremlegges, og en del av de sentrale vurderingene rundt verdsettelsen blir i realiteten overlatt til kommunens innleide sakkyndige. Det er derfor viktig å presisere at det er den aktuelle nemnden som formelt og i kraft av loven fastsetter eiendomsskattegrunnlaget, og det er vedtaket, ikke den eksterne fagtaksten, som skal danne grunnlag for overprøving enten administrativt eller rettslig.

Frister for utskriving

Når eiendomsskattegrunnlaget er vedtatt av takstnemnda/sakkyndig nemnd, er neste ledd i utskrivingen at skattyter informeres, se esktl. § 14 siste ledd. Skattyter skal motta en skatteseddel hvor eiendomsskattegrunnlaget, skattøre og betalbar eiendomsskatt fremgår, samt at det skal utarbeides en eiendomsskatteliste som publiseres elektronisk på kommunens hjemmesider, alternativt gjøres fysisk tilgjengelig for eksempel i kommunens lokaler. Av hensyn til skattyternes forutberegnelighet er det gitt særskilte frister for kommunens utskriving av eiendomsskatt.

Utgangspunktet i esktl. § 14 er at eiendomsskatten «så langt råd er» skal være utskrevet innen 1. mars i skatteåret. Hva som nærmere ligger i reservasjonen «så langt råd er» er ikke presisert i forarbeidene, men fristbestemmelsen skal tolkes strengt og en eventuell overskridelse må kunne begrunnes i særlige forhold. I juridisk teori er det forutsatt at lovens forbehold er reservert for forsinkelser som skyldes forhold utenfor kommunens kontroll og som relaterer seg til selve utsendelsen av skatteseddel og publisering av skattelisten. Det kan med andre ord ikke gi grunnlag for å oversitte fristen at kommunen har organisert prosessen med fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget på en slik måte at man ikke rekker dette innen 1. mars.* Se Stavang: Eigedomsskatt 1994 s. 82. Dette omfatter også for sen iverksettelse av takseringen.^{* Se UTV 1983 s. 338.}

Dersom kommunen uten særlige grunner oversitter denne fristen, vil adgangen til å utskrive eiendomsskatt det aktuelle året være avskåret. Kommunen må i så tilfelle vente til påfølgende skatteår med innkrevingen. Det samme er tilfellet dersom kommunen tilsynelatende har skrevet ut eiendomsskatten innen fristen, men utskrivingen er så vidt mangelfull at den ikke fyller kravene til en gyldig utskriving.* Se UTV 1983 s. 338. Dette kan eksempelvis være tilfelle der kommunen har lagt feil prinsipper for utskrivingen til grunn, for eksempel ved at det er benyttet feil verdimålingstidspunkt.

Fristen utvides med én måned, dvs. til 1. april, det første året kommunen eventuelt velger å innføre et bunnfradrag.* Bunnfradrag besluttes av kommunestyret og er, i motsetning til renonseringselementet, ikke en del av eiendomsskattegrunnlaget. Dette innebærer at bunnfradraget kan innføres og endres årlig i forbindelse med kommune­styrets budsjettvedtak. Den utvidede fristen gjelder ikke for kommuner som tidligere har hatt bunnfradrag, og som gjeninnfører dette etter en periode uten.* Ot.prp.nr. 12 (1992–1993) punkt 1.7.

Av praktiske årsaker har loven også en utsatt frist til 30. juni for kommuner som skriver ut eiendomsskatt for første gang. Dette skyldes at det ved førstegangsutskriving av eiendomsskatten må gjøres et særlig omfattende forarbeid knyttet til beslutning om innføring, vedtakelse av rammer og retningslinjer, oppnevnelse og organisering av nemnder, samt organisering av takseringsarbeidet og fastsettelse av eiendomsskattegrunnlag for alle skattepliktige eiendommer. Fristen 30. juni antas tilsvarende å gjelde i de tilfellene der kommunen på nytt skriver ut eiendomsskatt etter en periode uten.

Siden en fristoversittelse kan ha betydelige økonomiske konsekvenser for den enkelte kommunen, er det som sagt viktig at kommunen kommer i gang med takseringsarbeidet tidlig og at man påser at de riktige prinsippene for utskriving og fastsettelse er fulgt.

Endring av utskrivingsalternativene

Kommunestyret står fritt til å utvide området for eiendomsskatt i perioden mellom alminnelige takseringer. Det blir da et spørsmål om hvordan eiendomsskattegrunnlaget skal fastsettes for de eiendommene som omfattes av utvidelsen og følgelig ikke allerede har eiendomsskattegrunnlag.

Et sentralt moment ved en slik utvidelse er hensynet til likebehandling. Det vil være å anse som en usaklig forskjellsbehandling dersom eiendommene som opprinnelig hadde takster beholder disse mens eiendommene som omfattes av utvidelsen, får fastsatt et eiendomsskattegrunnlag basert på forholdene ved kommunestyrets vedtak om utvidelse.

Kommunen har to alternativer ved en slik utvidelse.

Det første alternativet er å fastsette eiendomsskattegrunnlaget for de nye objektene i samsvar med de prinsippene som ble benyttet ved siste alminnelige taksering. Et avgjørende poeng som mange kommuner glemmer, er at siste alminnelige taksering danner verdimålingstidspunktet for hele takstperioden. Dette innebærer i praksis at dersom kommunen fastsetter eiendomsskattegrunnlag for nye objekter, skal verdien nedjusteres til det kommunale takstnivået for de aktuelle objektene pr. 1. januar i året for siste alminnelige taksering.

Det andre alternativet er at kommunen gjennomfører en ny alminnelig taksering for all eiendomsskattepliktig eiendom. Loven åpner for at kommunen kan velge en slik løsning dersom det inntrer «særlege tilhøve», jf. esktl. § 8 A-3 andre ledd. En utvidelse av området for eiendomsskatt kan utgjøre et slikt «særleg tilhøve».

Det må i så tilfelle fastsettes nye retningslinjer og eventuelt vedtekter, samt foretas befaring. For at kravet til en alminnelig taksering skal anses oppfylt, må det fastsettes nye eiendomsskattegrunnlag for alle skattepliktige eiendommer i kommunen, også de som var omfattet av siste alminnelige taksering.

Basert på vår erfaring er det flere kommuner som trår feil på dette punktet, med den konsekvensen at kommunens inntekter vil bli betydelig lavere enn først antatt (grunnet nivåforskjell mellom tidspunktet for siste alminnelige taksering og tidspunktet for utvidelse), samt at kommunen i verste fall må vente et år med å oppkreve eiendomsskatt av de eiendommer som omfattes av utvidelsen. Samlet vil dette kunne få store konsekvenser for kommuneøkonomien og de fastsatte budsjettene.

For skattyter er det viktig å være bevisst på disse reglene, og særlig dersom de befinner seg i den kategorien som omfattes av utvidelsen. I den grad kommunen utelater enkelte eiendomskategorier, vil dette ikke være å anse som en alminnelig taksering. Kommunen vil i så fall ikke ha gyldig grunnlag for å utskrive eiendomsskatt for de eiendommene som er omfattet av utvidelsen.

Kontorjustering

Når det har gått ti år siden siste alminnelig taksering, kan kommunen gjennomføre en ny alminnelig taksering uavhengig av «særleg tilhøve».

Som et alternativ til en ny alminnelig taksering kan kommunen i stedet vedta en generell økning av eiendomsskattetakstene med inntil ti prosent av opprinnelig eiendomsskattegrunnlag pr. år etter utgangen av ti-årsfristen for siste alminnelige taksering, se esktl. § 8 A-4.

Dette var opprinnelig en midlertidig ordning initiert av Oslo kommune som ble fastsatt i lovs form ved lov av 17. desember 1982 nr. 82. Ordningen skulle opphøre da kapittel 8 i eigedomsskattelova av 1975 ble satt i kraft. I forbindelse med revisjonen av lovteksten i 2013 ble denne ordningen vedtatt som en mer permanent ordning med lovs rang.

Dette er en ordning som i verste fall kan medføre en fordobling av eiendomsskattegrunnlaget i løpet av en ny ti-årsperiode uten ny alminnelig taksering. At dette nå på mer permanent basis er gjort til et lovlig valg for kommunene, er åpenbart et rettssikkerhetsproblem.