1Kort beskrivelse av ordningen og dens bakgrunn

Geografisk differensiering av satsene for arbeidsgiveravgift ble innført i 1975 som et middel til å stimulere til sysselsetting i distriktene. Landet har siden innføringen vært delt inn i fem ulike arbeidsgiveravgiftssoner hvor satsen arbeidsgiver skal betale varierer med arbeidstakers bostedsadresse; fra 14,1 prosent for ansatte bosatt i sentrale strøk (sone I) til 0 prosent for ansatte bosatt i Finnmark og Nord-Troms (sone V) *Soneinndelingen av kommunene fremgår av avgiftsvedtaket § 1 bokstavene b til f..

Arbeidsgiveravgiftssatser i 2005 (etter hovedregler):

I kroner og øre er den differensierte arbeidsgiveravgiften det tyngste distriktspolitiske virkemiddelet i Norge. For 2005 er arbeidsgivernes fordel ved differensierte satser beregnet til å utgjøre ca. 6 milliarder kroner. Dersom satsene fra den tidligere ordningen (før 2004) var blitt beholdt fullt ut, ville differensieringsfordelen ha utgjort totalt ca. 9 milliarder kroner. Differansen på rundt 3 milliarder kroner blir tilbakeført til distriktene gjennom diverse kompenserende tiltak.

Differensiert arbeidsgiveravgift er ansett som et målrettet og kostnadseffektivt virkemiddel for å øke etterspørselen etter arbeidskraft og derved opprettholde bosettingsmønsteret i distriktene. Støtten er ikke gjenstand for skjønn, men gjelder automatisk dersom kriteriene er oppfylt, og det er derfor ingen vilkårlighet eller usikkerhet knyttet til støtten. Videre ga den generelle avgiftslettelsen (slik systemet opprinnelig var utformet) ikke bestemte bedrifter konkurransefordeler på bekostning av andre bedrifter innefor samme sone. Støtten var lik for alle bedrifter i den forstand at bedrifter som hadde ansatte bosatt i samme sone fikk like mye støtte i forhold til arbeidskraftskostnadene. Ordningen var dessuten relativt enkel å administrere. Som følge av tilpasningene til EØS-avtalen i 2000 og 2004, ble ordningen noe mindre næringsnøytral innen sonene (blant annet ved at enkelte sektorer må betale høy avgift uansett de ansattes bosted og ved at mindre bedrifter i større grad enn store kan utnytte reglene om fribeløp). Størst mulig grad av næringsnøytralitet innenfor EØS-avtalens rammer er likevel søkt opprettholdt.

Det bør for ordens skyld nevnes at Svalbard ikke er omfattet av EØS-avtalen. For arbeidsgiveravgift av inntekt som blir skattlagt etter Svalbardskatteloven er satsen derfor 0 uansett, jf. avgiftsvedtaket § 1 bokstav a. Dette gjelder også for den type næringer som faller inn under avgiftsvedtaket bokstav g og h første ledd («spesifikke næringer»).

2 Utviklingen i saken

2.2 Den andre runden for ESA etter Kommisjonens negative avgjørelse mot Sverige

I desember 2000 behandlet Kommisjonen en lignende (men mindre omfattende) svensk ordning med reduserte sosiale avgifter. Kommisjonen la da til grunn en mer ordlydstro tolkning av retningslinjene for statsstøtte, med det resultat at Sverige ikke fikk godkjent sin ordning. På denne bakgrunn ønsket ESA en ny gjennomgang av den norske ordningen for å sikre lik håndheving av statsstøtteregelverket innen EØS-området.

Underveis i prosessen pågikk det forhandlinger med ESA og Kommisjonen, både på politisk og embetsmessig nivå, og ulike løsninger ble vurdert for å beholde gjeldende ordning. Etter hvert ble det imidlertid klart at gjeldende ordning ikke kunne opprettholdes slik EØS-avtalens forbud mot statsstøtte nå ble fortolket av ESA og Kommisjonen. Etter utløpet av 2003 ville ordningen innebære ulovlig statsstøtte.

I mars 2003 notifiserte Norge et forslag som innebar opprettholdelse av gjeldende differensierte satser for Nord-Troms og Finnmark og for fiskeri- og landbruksnæringen, videreføring av differensierte satser innenfor et fribeløp etter reglene for bagatellmessig støtte, samt overgangsperiode på tre år for sonene III og IV.

Ved bruk av en ekstraordinær fremgangsmåte hjemlet i artikkel 1(2) tredje ledd i Protokoll 3 til Overvåknings- og domstolsavtalen (ODA) fikk Norge i juni 2003 støtte fra Island og Liechtenstein til et vedtak i EFTAs faste komité om å sette til side EØS-avtalens statsstøtteregler og videreføre nullsatsen i Finnmark og Nord-Troms (sone V). Denne spesielle hjemmelen i ODA-protokollen krever at det foreligger usedvanlige omstendigheter, og ved et slikt vedtak kreves ikke ESAs godkjennelse. Det er første gang et EFTA-land har benyttet denne fremgangsmåten. For sone V ble altså differensieringsordningen «løftet ut» av notifikasjonen til ESA og videreført med grunnlag i Overvåkings- og domstolsavtalen. For ESA gjenstod det da å ta stilling til de øvrige punkter ved Norges notifikasjon. I november 2003 aksepterte ESA den notifiserte ordningen.

Det samlede resultatet ble altså at sone V beholdt 0-satsen og at de aktuelle deler av fiskeri- og landbruksnæringen beholdt den tidligere differensieringen av satsene. For øvrige virksomheter (unntatt transportnæringen) ble differensieringen videreført innenfor et fribeløp på 270 000 kroner per år etter reglene for bagatellmessig støtte. For den del av lønnskostnadene som ikke ble skjermet av fribeløpet, ble det i sonene III og IV gitt en overgangsperiode på tre år med gradvis opptrapping av høyeste sats frem til 14,1-sats nås i 2007.

3 Videre muligheter for differensiering - Kommisjonens arbeid med nye retningslinjer

Kommisjonen arbeider som nevnt over med nye retningslinjer for regionalstøtte i EU som skal gjelde fra 2007. *www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/regional/communication_en.pdf Kommisjonen arbeider som nevnt over med nye retningslinjer for regionalstøtte i EU som skal gjelde fra 2007. Norske myndigheter har derfor, parallelt med kampen for å beholde så mye som mulig av differensieringsordningen innenfor gjeldende regelverk, arbeidet for å få endret EUs retningslinjer for regionalstøtte, slik at det oppnås større rom for differensiert arbeidsgiveravgift. Kommisjonen har tradisjonelt hatt en langt mer restriktiv holding til driftsstøtte (som arbeidsgiveravgiften utgjør) enn til investeringsstøtte. Dette gjenspeiles i EUs/EØS-avtalens statsstøtteregelverk, og dette var til hinder for å beholde differensieringssystemet slik det opprinnelig var utformet. Norge har gjennom hele den perioden som Kommisjonens arbeid har pågått, argumentert med at den differensierte arbeidsgiveravgiften er en generell, næringsnøytral ordning som treffsikkert fremmer regional sysselsetting og at det burde skapes rom i de retningslinjer som skal gjelde fra 2007 for å opprettholde ordninger av denne Typen. Det har pågått et nordisk samarbeid for å søke å skape forståelse hos Kommisjonen for at det bør gis større muligheter for å yte driftsstøtte i fraflyttingstruede områder.

Kommisjonen presenterte i juli 2005 et utkast til nye regionalretningslinjer. Utkastets punkt 79 angir kriteriene for å gi driftsstøtte som verken er tidsbegrenset eller degressiv, og denne definisjonen vil omfatte støtte i for eksempel form av differensiert arbeidsgiveravgift. Det er kriteriene i punkt 79 annet ledd som vil ha relevans for Norge. Dette innebærer at driftsstøtte kan tillates bare

• i de minst befolkede regionene (least populated regions)

• i den grad støtten har til formål å forhindre eller redusere vedvarende befolkningsnedgang i disse regionene.

Medlemsstaten vil ha bevisbyrden for at støtten er nødvendig og egnet til å redusere befolkningsnedgang og for at støtten ikke vil påvirke samhandelen på en måte som strider mot fellesskapsinteressene. De minst befolkede regionene er definert til å representere eller tilhøre regioner på landsdelsnivå (NUTS II-regioner) med en befolkningstetthet på maksimalt 8 innbyggere per km² og omfatter tilknyttede og tilgrensende mindre områder som oppfyller det samme befolkningstetthetskriteriet.

Dersom utkastet blir overensstemmende med Kommisjonens endelige vedtak, vil dette gi en åpning for å notifisere til ESA en gjeninnføring av den tidligere ordningen for differensiert arbeidsgiveravgift (som var mer omfattende enn dagens ordning) i de relevante områder.

Det mest springende punktet blir antakelig å fastlegge i hvilke geografiske områder kriteriene er oppfylt. Etter de foreløpige vurderinger ser det ut til at en den foreslåtte definisjonen vil omfatte hele Nord-Norge. I så fall betyr dette at Norge vil kunne utvide området for generell, differensiert avgift til også å gjelde Sør-Troms og Nordland (ikke bare tiltakssonen Finnmark og Nord-Troms som i dag). Videre vil det ikke lenger være nødvendig å hjemle generelt differensiert avgift for tiltakssonen i Overvåkings- og domstolsavtalens protokoll 3 og avtalen med de øvrige EFTA/EØS-stater (en avtale som etter sitt innhold skulle revurderes innen utløpet av 2006).

Det må foretas en nærmere fortolkning av den endelige ordlyden i retningslinjene for å vurdere om også flere områder i de aktuelle sonene kan omfattes av adgangen til å gi driftsstøtte. Det er mulig at også Nord-Trøndelag og deler av sone III vil kunne omfattes av den geografiske definisjonen. Det må imidlertid også fastlegges hva som ligger i kravet om at støtten må ha til formål å redusere vedvarende befolkningsnedgang, og i medlemsstatenes bevisbyrde for at støtten er nødvendig og egnet for dette formålet samt ikke vil påvirke samhandelen i strid med fellesskapsinteressene.

I utkastets kapittel 2 om retningslinjenes anvendelsesområde, er det i punkt 6 presisert at det kan gjelde spesielle sektorregler som ekskluderer retten til å gi støtte etter regionalretningslinjene: «Some [..] sectors are subject to specific rules which take account of the particular situation of the sectors concerned and which may totally or partially derogate from these guidelines». Transportsektoren er i fotnoten nevnt som et eksempel på en slik sektor. Det må derfor foretas en nærmere fortolkning av hvorvidt sektorreglene for transport legger begrensninger på muligheten for å gi støtte etter regionalretningslinjene og dermed også på muligheten for å gjeninnføre generelt differensiert arbeidsgiveravgift for transportsektoren i Norge.

I utkastets punkt 73 fremgår det at Kommisjonen ikke vil godkjenne driftsstøtte etter regionalretningslinjene i den finansielle tjenestesektor, siden Kommisjonen anser at driftsstøtte i denne sektoren bare i svært liten grad er egnet til å fremme regional utvikling og vil innebære en svært høy risiko for å vri konkurransen. (Det samme gjelder for driftsstøtte som er ment å fremme eksport.) Dette vil kunne bety at man må utelukke den finansielle sektor fra generelt differensiert arbeidsgiveravgift.

Et spørsmål i en litt annen gate blir om det lenger vil være påkrevet å svare avgift med høyeste sats i de spesifikke næringene som i dag er omfattet av avgiftsvedtaket § 1 bokstav g og h første ledd. Disse reglene kom som nevnt inn som et krav fra ESA ved endringene i 2000 og skyldtes at visse næringer var omfattet av egne EØS-rettslige sektorregler, ble ansett spesielt konkurranseutsatte eller ikke hadde alternativ beliggenhet. Med mulig unntak for næringer som har egne sektorregler og den finansielle sektor (se de to forrige avsnittene), vil de nye reglene sannsynligvis innebære at Norge ikke lenger er forpliktet til å opprettholde høy sats i de spesifikke næringene, men kan innføre generell differensiering også her, forutsatt at de geografiske kriteriene er oppfylt. (Utenfor de berettigede geografiske områdene vil særspørsmålene rundt de spesifikke næringene bortfalle, siden det etter 2007 vil gjelde den samme høye sats for de generelle og de spesifikke næringene.)

Dersom ESA på bakgrunn av nye retningslinjer godtar gjeninnføring av generelt differensiert arbeidsgiveravgift i de områdene som blir notifisert, vil fribeløpsordningen og spesialordningen for fiskeri- og landbruk kunne fjernes i disse områdene etter 2007. De fleste kompenserende tiltakene som ble innført i forbindelse med omleggingen i 2004, vil formodentlig også bortfalle i disse områdene. Fribeløpsordningen og fiskeri- og landbruksunntaket, samt de fortolkningsspørsmål disse reglene gir opphav til, vil imidlertid bestå også etter 2007 i de geografiske områdene som ikke omfattes av de nye retningslinjene (forutsatt at norske myndigheter ønsker å opprettholde disse spesialordningene her).

Den pågående revisjonen av retningslinjene for regional støtte har som nevnt intet å gjøre med de øvrige prosessene som hittil har pågått overfor ESA/Kommisjonen og som er beskrevet under punkt 2, herunder notifikasjonen av gjeninnføring av tidligere system for ikke-konkurranseutsatte sektorer. Dette er atskilte prosesser. Det har eksistert visse misforståelser i media om at «Kommisjonen har foretatt en snuoperasjon» osv. Dette er imidlertid ikke riktig. Norges notifikasjonerog tilhørende argumentasjon har dreid seg om hvorvidt systemet kunne videreføres innenfor det gjeldende regelverket, med andre ord har Norge argumentert for at ordningen ikke innebar ulovlig statsstøtte slik regelverket hittil har vært utformet. Dette er blitt tilbakevist av ESA og Kommisjonen. I disse sakene har det altså ikke skjedd noen snuoperasjon. Revisjonen av Kommisjonens og ESAs retningslinjer for regionalstøtte er derimot et generelt regelarbeid som har pågått i Kommisjonen siden 2003, og hvor forslaget i punkt 79 annet ledd om adgang til driftsstøtte i særlig lavt befolkede områder utgjør en liten del av dette arbeidet. Revisjonen var forutsatt før Norges saker mot ESA og er således helt løsrevet fra disse sakene. De nordiske land, herunder Norge, har imidlertid bidratt med innspill til regelrevisjonen i Kommisjonen, og disse innspillene kan føre til at driftsstøtte tillates som regionalstøtte, til tross for at statsstøtte i EØS-avtalens forstand ansees å foreligge. Dette vil igjen kunne åpne for å gjeninnføre differensiert arbeidsgiveravgift som et generelt system i de områder retningslinjene tillater støtte, uavhengig av om næringene for eksempel anses konkurranseutsatte eller ikke.

Det er Kommisjonen som har fullmakt til å vedta de endelige retningslinjene. ESA vil deretter vedta tilsvarende retningslinjer for EFTA/EØS-området.

Norske myndigheter er invitert til å delta i et multilateralt møte i Kommisjonen i midten av september 2005. I forbindelse med dette møtet er det forventet at Norge også vil inngi sine skriftlige kommentarer til ESA/Kommisjonen. Det er antydet at kommisjonen vil treffe sitt endelige vedtak om retningslinjene i løpet av november 2005. Retningslinjene er imidlertid forutbestemt til ikke å gjelde fra før 1. januar 2007, så det foreligger ingen mulighet for å innføre generelt differensiert arbeidsgiveravgift før dette tidspunktet.

Konsekvenser av de foreslåtte endringer i regionalretningslinjene og av overgangsordningens opphør:

Oppsummeringsvis kan endringer i regionalretningslinjene føre til at vi fra 2007 får et system for differensiering som i de berettigede områdene er vesentlig mer likt det opprinnelige systemet som gjaldt før 2000. I de øvrige områdene vil systemet i en viss grad bli enklere og mer næringsnøytralt fra 2007 enn det er i dag, ved at det utover fribeløpsordningen og fiskeri- og landbruksunntaket vil gjelde høye satser uansett næringssektor (siden overganssatsene da faller bort). Vi må imidlertid avvente både de endelige endringsvedtakene i EU/EØS-systemet, de norske myndigheters vurderinger og valg ved notifikasjon/gjennomføring av disse endringene og dessuten ESAs etterfølgende behandling av nye notifikasjoner, før man kan se enkelthetene i systemet som vil gjelde fra 2007.