Juridiske og regnskapsmessige problemstillinger:

Konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet

Når offentlige virksomheter trer inn i et marked, er det fare for kryss-subsidiering av virksomheter og dermed konkurransevridning i det aktuelle markedet. Artikkelen konsentrerer seg i hovedsak om de juridiske og regnskapsmessige problemstillinger slik kryss-subsidiering kan skape.

I de senere år har vi stadig oftere sett at offentlig virksomhet eller offentlig eide selskaper tilbyr sine varer og tjenester i markedet i konkurranse med private selskaper. Dette er i noen tilfeller et resultat av at offentlig virksomhet omdannes til private selskaper. Videre ser vi at dette også kan være et resultat av at offentlige virksomheter er under et sterkt økonomisk press, noe som resulterer i at disse tilbyr sine tjenester i markedet for å møte den nye budsjettsituasjonen. Det kan nevnes at det etter hvert også finnes en rekke private selskaper som tilbyr tjenester som tradisjonelt har vært levert av det offentlige. I dette «samrøret» mellom offentlige og private virksomheter oppstår det en del særegne juridiske og regnskapsmessige problemstillinger.

Disse særegne problemstillingene knytter seg i all hovedsak til konkurranseforholdet mellom disse virksomhetene, og til konkurransereglene i vid forstand. Dette skaper problemstillinger som angår regelverket om offentlige anskaffelser ved at de offentlige virksomheter i noen tilfeller kan levere tjenester til det offentlige i egenregi, og selv er forpliktet til å følge regelverket ved anskaffelser av varer og tjenester. Et annet aspekt er at dette skaper problemstillinger knyttet til konkurransereglene, for eksempel ved at offentlige foretak gis en dominerende posisjon i et marked. I slike tilfeller kan det ofte være vanskelig å foreta avgrensninger mellom offentlig virksomhet og privat virksomhet, noe som er meget viktig, fordi konkurransereglene i all hovedsak kun gjelder for «foretak», jf. Konkurranselovens overskrift, §§ 10, 11 og 12, mv. Det vil si at konkurransebegrensninger som iverksettes/skapes av offentlig virksomhet i en del tilfeller faller utenfor konkurranselovens virkeområde. Loven skiller mellom offentlig ervervsvirksomhet som faller inn under lovens forbudsbestemmelser, og offentlig myndighetsutøvelse, som faller utenfor forbudsbestemmelsene.

Nærmere om kryss-subsidiering

Kryss-subsidiering av virksomhet oppstår ofte når det offentlige eide selskapet har en leveringsforpliktelse, for eksempel Posten og renovasjonsselskaper, og når offentlige foretak utnytter ledig kapasitet til å tilby sine tjenester i et marked.

Et annet eksempel kan være kommunal drift av idretts- og badeanlegg hvor driften i stor grad finansieres over offentlige budsjetter. Hvis slik drift omfatter f.eks. helsestudio eller lignende, må man unngå at den delen av virksomheten som er utsatt for konkurranse også helt eller delvis finansieres over offentlige budsjetter. I Konkurransetilsynets rapport På like vilkår har man foretatt en omfattende analyse av «Klippermoen-saken» der Vefsn kommune ble beskyldt for å subsidiere et treningsstudio som er i konkurranse med private aktører. Egenandelen for bruken av kommunens treningsstudio var i 1998 140 kroner pr. måned, mens egenandelen i det private treningssenteret var 345 kroner pr. måned. En rapport fra PWC viser at ingen av de private helsestudioene kunne drevet uten tap med en pris på 140 kroner pr. måned. Vi antar at det finnes en rekke lignende anlegg som driftes i kommunal regi hvor det regnskapsmessig ikke er gjennomført et skille for den delen av driften som skal omfatte direkte tilskudd fra kommunen og den delen av driften som er i konkurranse med private aktører.

Et annet eksempel kan være offentlige foretak som brannvesenet i Asker og Bærum som bl.a. tilbyr brann- og innbruddsalarm til både privatboliger og bedrifter. En slik tjeneste tilbys i konkurranse med private tilbydere i det private markedet og det kan reises spørsmål om de med dette har et konkurransefortrinn i kraft av å være et offentlig organ. Flere lignende offentlige foretak ser det gjerne som fornuftig at man på denne måten utnytter ledig kapasitet. I den sammenhengen kan det være at virksomheten som gjelder utførelse av lovpålagte oppgaver indirekte kan subsidiere den kommersielle delen av virksomheten.

Kryss-subsidieringen består ofte i at man ikke fordeler alle kostnader ut på den konkurranseeksponerte virksomhet. Kostnadene belastes den virksomhet som har en offentlig leveringsforpliktelse, og som ofte kan dekke disse kostnadene gjennom gebyrer, avgifter, etc. Det kan bl.a. dreie seg om følgende forhold:

Husleie belastes ikke fullt ut på den kommersielle virksomhet
Kapitalkostnader belastes ikke fullt ut på den kommersielle virksomhet, for eksempel ved at man får tilgang på kapital til «offentlige betingelser», får offentlige garantier, etc.
Eierne krever ikke samme avkastning/tar ikke ut utbytte som private ville ha gjort. Manglende avkastning eller avkall på utbytte på aksjer eid av kommuner er omfattet av støttebegrepet i EØS-avtalen art. 61.*Nærings- og handelsdepartementets veileder om offentlig støtte, side 7.
Den kommersielle virksomhet belastes ikke fullt ut for strøm, forsikring, etc.
Skattefritak for en del offentlige virksomheter, bl.a. KF/IKS
Aktiva er overført til for lave verdier/oppført i balansen til lavere verdi enn reell verdi

Som tidligere nevnt, faller slik støtte inn under begrepet «offentlig støttetiltak» i EØS-avtalen og lov om offentlig støtte. I dette ligger det at det må skje en overføring fra det offentlige til mottakeren/virksomheten som operer i et marked. Dersom man er i tvil om overføringen skjer på kommersielle vilkår, må man vurdere om den aktuelle opptreden/handling fra det offentliges side er tilsvarende det en privat markedsaktør ville ha gjort i en tilsvarende situasjon.

Støtten må ikke anses som kompensasjon for tjenester av allmenn økonomisk karakter, som i utgangspunktet ikke er ulovlig.*Altmark-saken - EF-domstolens sak C-280/00 Dette må ses i sammenheng med at støttemottaker ikke får noen økonomisk fordel i forhold til andre foretak. EF-domstolen oppstilte i Altmark-saken fire vilkår for at slik kompensasjon ikke skal anses som ulovlig støtte:

Foretaket må være pålagt en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, og disse forpliktelsene må være klart definert.
Kriteriene for beregning av kompensasjonen må være fastlagt på forhånd på en objektiv og gjennomsiktig måte.
Kompensasjonen må ikke overstige utgiftene til oppfyllelse av forpliktelsen
Kompensasjonens størrelse må bestemmes enten etter en offentlig anskaffelsesprosedyre eller på grunnlag av en analyse av omkostningene som et gjennomsnittlig foretak vil ha

I dette grenselandet oppstår det ofte problemstillinger knyttet til kryss-subsidiering av virksomhet, jf. de problemstillinger og vanskelige grensedragninger som var oppe til behandling i Altmark-saken.

EF-domstolen har behandlet en rekke saker der disse problemstillingene har vært fremtredende, og har i denne sammenheng ofte benyttet en test som man har kalt Private-investor test *Se bl.a. EF-domstolens avgjørelse i de forente saker C-83/01 P, C-93/01 P og C-94/01 P (Chronopost), T-11/95 (BP Chemicals), T-296/97 (Alitalia), T-98/00 (Linde), C-280/00 (Altmark), C-39/94 (SFEI) og i noen tilfeller Privat Creditor test *Senest i EF-domstolens sak C-415/03. Dette prinsippet går i korte og grove trekk ut på at man vurderer det offentliges handling ut fra en norm der man sammenligner handling mot det en rasjonell (privat) næringsdrivende (investor/kreditor) ville ha gjort i en tilsvarende situasjon i et fritt marked. Tåler handlingen denne testen, anses dette ikke for å være (ulovlig) støttetiltak (kryss-subsidiering). Dersom den ikke tåler denne testen, anses det derimot for å være et (ulovlig) støttetiltak. I Chronopost-saken *EF-domstolens avgjørelse i de forente saker C-83/01 P, C-93/01 P og C-94/01 P (Chronopost) ble det inngitt klage til EU-kommisjonen med påstand om at den logistiske og forretningsmessige bistand som det franske postvesen (La Poste) ga til selskapet SFMI (et aksjeselskap der La Poste eide 66% av aksjene) innebar ulovlig statstøtte i EF-traktatens forstand. I klagen ble det hovedsakelig gjort gjeldende at SFMIs betaling for bistanden fra La Poste ikke svarte til normale markedsvilkår. Det ble hevdet at denne forskjellen mellom markedsprisen og den faktiske pris utgjorde ulovlig statstøtte, jf. premiss 2 i Chronopost-saken.

I tillegg må man vurdere om støttetiltaket er begrunnet ut fra at virksomheten utfører tjenester av allmenn interesse, og at støttetiltaket er for å kompensere kostnader forbundet med dette, jf. Altmark-saken premiss 89-95*EF-Domstolens sak C-280/00. I premiss 95 heter det bl.a.:

«Offentlige tilskud, som har til formål at muliggøre virksomhed med rutetransport i byer, forstæder eller regioner, falder dog ikke ind under denne bestemmelse, for så vidt som sådanne tilskud skal anses for at være en kompensation, der er et vederlag for de af de begunstigede virksomheder leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste. Med henblik på anvendelsen af dette kriterium påhviler det den forelæggende ret at undersøge, om følgende betingelser alle er opfyldt:

For det første er den begunstigede virksomhed faktisk blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser er blevet klart defineret.
For det andet er de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
For det tredje overstiger kompensationen ikke, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
For det fjerde skal størrelsen af den nødvendige kompensation, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.»

Som vi ser, så er dette til dels svært komplekse problemstillinger, som krever både inngående juridisk og regnskapsmessig forståelse.

En særegen form for støttetiltak som en del offentlige virksomheter i tillegg oppnår, er at de slipper å betale skatt av sitt overskudd, dersom disse er organisert som KF eller IKS, uansett hvilken virksomhet disse selskaper driver med, jf. skatteloven § 2-38. I den grad disse selskaper driver næringsvirksomhet, må dette anses for å være et ulovlig støttetiltak iht. EØS-avtalen art. 61.

Et annet forhold er at en del offentlig virksomhet også kan oppnå skattefritak - selv om disse er organisert som AS - jf. skatteloven § 2-32 - dersom disse ikke har erverv til formål. Disse virksomheter har i mange tilfeller kombinerte formål, der erverv ofte kan være en bestanddel. I slike tilfeller blir det ekstra viktig å sørge for vanntette skott mellom virksomhetene for å unngå kryss-subsidiering.

Iht. EØS-avtalen art. 61 er det fire kumulative vilkår som må være oppfylt for at det skal foreligge ulovlig statsstøtte.

Et støttetiltak fra det offentlige
Støtten må begunstige enkelte foretak
Støtten må være konkurransevridende
Støtten må kunne påvirke samhandelen

- Et støttetiltak fra det offentlige

Ordlyden presiserer at den omfatter støtte gitt av statsmidler i enhver form. Det vil si at støtten går langt utover det som kan anses som direkte pengeoverføringer fra staten. Støtten kan komme fra alle typer offentlige organer, herunder kommuner og fylkeskommuner. Avgrensningen i denne sammenhengen kan gå mot de fordeler som enkelte private aktører kan oppnå ved den privatrettslige lovgivingen.

- Støtten må begunstige enkelte foretak

Støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, og ikke gis til alle virksomheter i bransjen. Dette omtales gjerne som selektivitetskriteriet og innebærer at generelle støtteordninger som er åpne for alle foretak på like vilkår, ikke rammes av forbudet.

- Støtten må være konkurransevridende

Den offentlige støtten må være egnet til å vri konkurransen. Utgangspunktet her er at slik støtte normalt vil være egnet til å vri konkurransen. Det vil si konkurranseforholdene foretakene imellom slik at støtten forbedrer stillingen til et foretak som er i eller kan komme i konkurranse med et annet foretak.

- Støtten må påvirke samhandelen

Det skal som utgangspunkt også her svært lite til før man anser dette kriteriet som oppfylt. Det er nok at det er en mulighet for at konkurransen mellom potensielle aktører kan påvirkes.

Vi går ikke nærmere inn på disse forhold i denne artikkelen, da disse ofte vil være oppfylt dersom det foreligger støttetiltak i form av kryss-subsidiering. I tillegg vil dette medføre at artikkelen måtte utvides vesentlig.