Kap. 2 Kontrollutvalgets sammensetning. Utskifting av medlemmer

Valg til og sammensetning av kontrollutvalget er regulert i kommuneloven § 77 nr. 1, og er selvsagt ikke endret i forskriften. Imidlertid har forskriften utvidet retten til møte- og talerett i kommunestyret/fylkestinget når utvalgets saker behandles. Mens loven gir slik rett til kontrollutvalgets leder, utvider forskriften denne retten til også å gjelde for utvalgets nestleder.

I § 3 gjentas ordlyden fra koml. § 77 nr. 3 der det framgår at kommunestyret/fylkestinget når som helst kan foreta nyvalg av medlemmer. I tillegg er det presisert at det ved en eventuell utskifting av medlemmer må «foretas nyvalg av samtlige medlemmer i utvalget». Dette gjelder selv om ikke alle medlemmene skiftes ut, og er den samme prosedyren som gjelder for nyvalg til faste utvalg etter koml. § 10 nr. 6.

Kap. 3 Alminnelige regler om kontrollutvalgets ansvar og oppgaver

Kontrollutvalget skal føre løpende tilsyn og kontroll med kommunal/fylkeskommunal forvaltning. Som en del av dette tilsynet følger det at kontrollutvalget skal påse at kommunen eller fylkeskommunen har en forsvarlig revisjonsordning, jf. § 4.

Kontrollutvalgets «påse-ansvar» tilsier at dersom utvalget mener at revisjonsordningen ikke er forsvarlig, har de en plikt til å foreta seg noe for å bringe forholdene i orden. Med revisjonsordning menes hvordan revisjonen er organisert. Alternative modeller er:

• egen kommunal/fylkeskommunal revisjon,

• interkommunalt samarbeid

• kjøp av revisjonstjenester hos andre (private eller kommunale aktører).

Kontrollutvalget kan ikke overprøve politiske prioriteringer foretatt av kommunens eller fylkeskommunens folkevalgte organer. Begrepet folkevalgte organer er ikke kommentert særskilt. I merknaden til paragrafen benyttes begrepet «politiske organer». Overå og Bernt (Kommuneforlaget 2001) har i sin kommentarutgave til kommuneloven § 23 (administrasjonssjefens oppgaver og myndighet), der samme begrep er benyttet, påpekt at det med «folkevalgte organer» ikke bare menes direkte folkevalgte organer, «men også nemnder opprettet etter kommuneloven og særlovgivning». Det synes derfor ingen grunn til å tolke begrepet «folkevalgte organer» bokstavelig.

Av merknaden til paragrafen, går det fram at kontrollutvalgets tilsynsansvar heller ikke gjelder politisk hensiktsmessighet av «vedtak truffet av administrasjonen, med hjemmel i delegert myndighet.»

Av merknaden til paragrafen går det også fram at kontrollutvalget står fritt til å ta opp et hvert forhold ved kommunens/fylkeskommunens virksomhet så lenge det kan defineres som kontroll eller tilsyn. Dette omfatter også virksomheten til foretak som er opprettet etter koml. kap. 11. Dette medfører at det også ligger til utvalget å føre kontroll med private tjenesteprodusenter som utfører oppgaver på kommunens/fylkeskommunens vegne. Det samme gjelder for leverandører av varer og tjenester. En slik kontroll omfatter imidlertid ikke interne forhold hos den private aktøren.

Kommunestyret/fylkestinget har en overordnet rolle og disse organene kan gi instrukser om kontrollutvalgets virksomhet.

Kontrollutvalgets rapportering er kommentert i merknaden til § 4, der det, som tidligere, går fram at utvalget rapporterer til kommunestyret/fylkestinget når det er viktig at de blir holdt orientert og samtidig gis mulighet til å drøfte eventuelle tiltak.

Kontrollutvalget har iflg. merknaden til § 3 ikke plikt til å behandle andre saker enn de som blir forelagt fra kommunestyret/fylkestinget, eller som følger av forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner. Dette innebærer at utvalget selv bestemmer om, og i tilfelle hvordan, de vil behandle andre henvendelser.

Bestemmelsen om innsynsrett går fram i forskriftens § 5. Hos kommunen/fylkeskommunen kan kontrollutvalget, uten hinder av taushetsplikt, «kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som det finner nødvendig for å gjennomføre oppgaven.» I merknaden til paragrafen har de imidlertid gjort spesielt oppmerksom på begrensningen i kontrollutvalgets innsynsrett overfor egne rettssubjekt (enheter som ikke er en del av kommunen som rettssubjekt). Slike egne rettssubjekt omfattes som hovedregel heller ikke av offentlighetsloven. Dersom kontrollutvalget ønsker innsynsrett overfor egne rettssubjekt (privat revisor eller revisjons-IKS), må dette reguleres gjennom avtale.

Kap. 4 Kontrollutvalgets oppgaver ved regnskapsrevisjon

Kontrollutvalgets oppgaver i forhold til regnskapsrevisjon er regulert i forskriftens kap. 4 (§§ 6-8). I henhold til disse bestemmelsene, skal utvalget påse at kommunens/fylkeskommunens årsregnskaper blir revidert på en betryggende måte, og utvalget har plikt til å holde seg løpende orientert om revisjonsarbeidet.

Etter at utvalget har fått seg forelagt revisjonsberetningen, skal det avgi en uttalelse om årsregnskapet. Denne uttalelsen skal avgis til kommunestyret/fylkestinget. Revisjonsberetningen er et selvstendig dokument som avgis til kommunestyret/fylkestinget av kommunens/fylkeskommunens revisor.

I § 8 omhandles kontrollutvalgets plikt til å følge opp revisjonsmerknader. I tillegg til å følge opp revisjonsmerknader, skal kontrollutvalget i hht. paragrafens andre ledd også rapportere om «tidligere saker som etter utvalgets mening ikke er blitt fulgt opp på en tilfredsstillende måte.»

Kap. 5 Kontrollutvalgets oppgaver i forhold til forvaltningsrevisjon

Kontrollutvalget har ansvar for at det årlig blir gjennomført forvaltningsrevisjon, jf. § 9. I merknaden til paragrafen blir det pekt på at kontrollutvalget får en «bestiller-rolle». Det presiseres imidlertid at dette ikke er til hinder for at kommuner/fylkeskommuner som har egen ansatt revisor «kan gi fullmakt til revisjonen til å utforme prosjekter om forvaltningsrevisjon innenfor budsjettrammen som er stilt til rådighet for dette.»

I merknaden er det også pekt på kommunestyrets/fylkestingets overordnede rolle, og at de kan instruere kontrollutvalget om hvilke forvaltningsrevisjoner som skal iverksettes.

Minst én gang i valgperioden, og innen utgangen av året etter at kommunestyret/fylkestinget er konstituert, skal kontrollutvalget utarbeide en plan for forvaltningsrevisjon. Planen skal vedtas av kommunestyret/fylkestinget selv. Det er imidlertid gitt anledning til å delegere til kontrollutvalget å foreta endringer.

I merknaden til paragrafen er det antydet at det kan være hensiktsmessig å lage årlige planer, eventuelt ha årlige revurderinger av en mer langsiktig plan.

Planen for forvaltningsrevisjon skal baseres på en overordnet analyse. I merknaden er det uttrykkelig sagt at kontrollutvalget står fritt med hensyn til hvem som skal gjennomføre analysen. Den kan med andre ord gjennomføres av utvalgets sekretariat, en av kommunens revisorer eller av andre.

Kontrollutvalget skal rapportere til kommunestyret/fylkestinget med utgangspunkt i den vedtatte planen (jf. § 11). Av merknaden til paragrafen går det fram at kontrollutvalget selv avgjør hvor ofte det skal rapporteres, men at det kan være naturlig at revisors rapporter videreformidles fortløpende.

Oppfølging av forvaltningsrevisjonsrapporter er omhandlet i § 12. Utvalget skal rapportere om hvordan kommunestyrets/fylkestingets vedtak i tilknytning til behandlingen av forvaltningsrevisjonsrapporten er fulgt opp. Det innebærer også at det skal rapporteres «om tidligere saker som etter utvalgets mening ikke er blitt fulgt opp på en tilfredsstillende måte». (Jf. også det som er sagt om kontrollutvalgets rolle i forhold til regnskapsrevisjon.)

Kap. 6 Selskapskontroll

Med selskapskontroll menes kommunens/fylkeskommunens kontroll med interkommunale selskap og aksjeselskap der kommunen/fylkeskommunen alene eller sammen med andre eier alle aksjer og i heleide datterselskaper av slike selskap (jf. koml. § 80).

Det innføres et krav om at kontrollutvalget skal utarbeide en plan for selskapskontroll. På samme måte som for plan for forvaltningsrevisjon er fristen innen utgangen av året etter konstituering av kommunestyret/fylkestinget. I forskriften § 13 framgår det at denne planen skal vedtas av kommunestyret/fylkestinget selv, men at det kan delegeres til kontrollutvalget å foreta endringer. Minimumskravet er at det skal lages en plan for valgperioden, det er imidlertid ikke til hinder for at planperioden kan være kortere. Kontrollutvalget avgjør hvem som kan foreta selskapskontrollen. I merknaden til paragrafen er det pekt på at den kan gjennomføres av alle som har innsynsrett i selskapene i medhold av koml. § 80. Dette innebærer at selskapskontrollen kan gjennomføres av (en av) kommunens revisor(er) eller av kontrollutvalgets sekretariat.

I § 14 framgår selskapskontrollens innhold. Første ledd omhandler den obligatoriske delen av selskapskontrollen, eierskapskontrollen. Dette dreier seg om en kontroll av at den som forvalter eierskapet gjør dette på en måte som er fastsatt i aktuell selskapslov. I tillegg omfatter det en kontroll av om virksomheten drives i samsvar med eiernes vedtak og forutsetninger.

I paragrafens andre ledd åpnes det for at selskapskontrollen også kan omfatte forvaltningsrevisjon. Det er imidlertid opp til kommunestyret/fylkestinget selv å avgjøre om de vil benytte forvaltningsrevisjonsverktøyet i sin styring og kontroll med virksomheten.

Med mindre noe annet er bestemt av kommunestyret/fylkestinget er det kontrollutvalget som fastsetter både hvordan og hvor ofte den som skal utføre selskapskontrollen skal rapportere til utvalget, og hvordan utvalget skal rapportere til kommunestyret/fylkesting. Rapporteringen til kommunestyret/fylkestinget skal ta utgangspunkt i planen for gjennomføring av selskapskontroll.

Kap. 7 Særlige oppgaver for kontrollutvalget

Kapittelet inneholder bestemmelser om valg av revisjonsordning, valg av revisor, saker om ansettelse, suspensjon, oppsigelse og avskjedigelse og til slutt budsjettbehandlingen.

Utover det som framgår av koml. § 78 nr. 3 sier ikke forskriftens § 16 noe mer enn at valgt revisor skal tjenestegjøre inntil ny revisor er valgt. Valg av revisjonsordning og eventuelt valg av revisor foretas av kommunestyret/fylkestinget selv etter innstilling fra kontrollutvalget.

I merknaden til paragrafen pekes det på at kommunestyret/fylkestinget kan pålegge utvalget å vurdere revisjonsordningen. Innstillingen til kommunestyret/fylkestinget skal imidlertid komme fra kontrollutvalget og ingen andre organ.

I rundskriv H-15/04 er det presisert at det ikke er påkrevd å gjøre vedtak om revisjonsordning etter 1. juli 2004. Dersom det ikke gjøres vedtak, fortsetter kommunen/fylkeskommunen med dagens revisjonsordning.

I kommuner/fylkeskommuner med egen revisjon, er kontrollutvalget tillagt oppgaven å innstille i saker om ansettelse, suspensjon, oppsigelse og avskjed av revisor. Det er kommunestyret/fylkestinget selv som fatter vedtak (jf. koml. § 78 nr. 3 og 4).

Kontrollutvalget skal utarbeide forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunen/fylkeskommunen, jf. forskriftens § 18.

Budsjettforslaget skal med andre ord dekke både kontrollutvalgets egen virksomhet, inkludert sekretariatsfunksjonen, og revisjonens samlede virksomhet. Det skal fremmes bare ett totalt budsjettforslag for kommunestyret/fylkestinget. Det innebærer at kommunens budsjettforslag ikke nødvendigvis vil være identisk med kontrollutvalgets forslag. For å sikre at kommunestyret/fylkestinget blir kjent med kontrollutvalgets egen innstilling, skal utvalgets forslag følge det salderte forslaget. I tillegg kommer at både kontrollutvalgets leder og nestleder, uavhengig av om de er medlemmer i kommunestyret/fylkestinget, har møte- og talerett i kommunestyret/fylkestinget (jf. forskriftens § 2).

I forskriftens § 19 reguleres saksbehandling, møte- og talerett i kontrollutvalgets møter. Første ledd i paragrafen er identisk med bestemmelsen i koml. § 77 nr. 8, der det går fram at kontrollutvalgets møter som hovedregel skal holdes for lukkede dører, men at kontrollutvalget selv kan vedta noe annet. Muligheten for å holde åpne møter er imidlertid begrenset av forhold som er underlagt lovbestemt taushetsplikt.

Oppdragsansvarlig revisor, eller dennes stedfortreder har møte- og talerett i utvalgets møter, jf. § 19. Denne retten gjelder dog ikke i saker som angår revisors tilsettingsforhold. Oppdragsansvarlig revisor kan også forlange å få sine uttalelser protokollert.

Kontrollutvalgets sekretariat

Kontrollutvalgets sekretariat vil, etter artikkelforfatterens oppfatning, bli en viktig suksessfaktor for så vel kontrollutvalget som for revisor.

Av forskriftens § 20 første ledd framgår det at kommunestyret/fylkestinget skal sørge for at kontrollutvalget har sekretariatbistand «som til enhver tid tilfredsstiller utvalgets behov». Formuleringen er sterk, og kontrollutvalgets vurdering av behovet bør tillegges stor vekt. Dette er ikke en oppgave for rådmenn eller regionråd.

Sekretariatets oppgaver er relativt rundt formulert. Det påligger imidlertid sekretariatet å sørge for at saker utvalget får seg forelagt, er forsvarlig utredet og at utvalgets vedtak blir iverksatt. For å sikre sekretariatets uavhengighet kan det ikke ha revisjonsoppdrag for kommunen/fylkeskommunen, og skal i tillegg være uavhengig av kommunens/fylkeskommunens administrasjon. Sekretariatet er direkte underlagt kontrollutvalget, og vil være utvalgets operative ledd.

Sekretariatets uavhengighet har vært mye diskutert. I merknaden til forskriften pekes det på at spørsmålet om uavhengighet og objektivitet må vurderes i lys av bestemmelsen i både forvaltningsloven § 6 og bestemmelsene om revisors uavhengighet. I rundskriv H-15/04 har KRD også kommentert dette spørsmålet og avslutter med følgende formulering: «Det er grunn til å understreke at det vil være uheldig for tilliten til kontrollutvalgets uavhengighet, om det kan reises spørsmål ved om utvalgets saker er forberedt av personer hvis uavhengighet det kan stilles spørsmål ved.»

Forskriftsteksten sier ikke noe om sekretariatets kompetanse, men i merknaden er det pekt på at sekretariatet må ha «tilgang på en bredt sammensatt kompetanse.» Kompetansebehovet må vurderes i forhold til kontrollutvalgets og sekretariatets arbeidsoppgaver.

Avslutning

De nye bestemmelsene for kontrollutvalget innebærer at utvalget får en mer aktiv rolle enn tidligere, både i tilsyns- og kontrollfunksjonen og som bestillerorgan. For å lykkes med sin oppgave vil de være avhengig av å ha en godt utviklet sekretariatstjeneste.

Innføringen av krav om en overordnet analyse og selskapskontroll medfører behov for nye verktøy. Norges Kommunerevisorforbund har startet arbeidet med å lage veiledninger for begge disse oppgavene. Informasjon om NKRF finnes på www.nkrf.no.