Forslaget

Finansdepartementet har valgt å opprettholde forslaget som ble lagt frem i et omfattende høringsnotat 6. mai 2019 og har i liten grad tatt hensyn til innvendingene fra bl.a. Tolletaten som skal praktisere reglene. Både Advokatforeningen og flere rådgivere har gitt uttrykk for uheldige sider med denne oppsplittingen. Tolletaten har i sitt omfattende høringsnotat innledningsvis vist til at «Toll og vareførsel henger således tett sammen og vi mener at dette best reguleres i én lov. Oppsplittingen medfører kompliserte henvisningsteknikker og dette gjør regelverket mer fragmentert og mindre tilgjengelig». De to nye lovene er lagt frem i en samlet lovproposisjon (Prop. 237 L (2020-2021) som skal erstatte tolloven (Lov om toll og vareførsel av 21. desember 2007 nr. 119).

Det overordnede målet med forslaget er å etablere et oppdatert lovverk som er tilpasset Tolletatens ansvarsområder etter oppgaveoverføringen til Skatte-etaten. Finansdepartementet viser til at dette både vil synliggjøre Tolletatens oppgaver etter eget regelverk og å klargjøre og forankre i loven at etaten også utfører en rekke andre oppgaver for andre myndigheter. I tillegg er det tatt hensyn til at den norske tollovgivningen også må harmonisere bedre med tilsvarende bestemmelser i EU.

Få materielle endringer

Det er relativt få materielle endringer som fremmes og forslagene kan ved første øyekast se ut som departementet nøyer seg med en mer teknisk endring knyttet til fordeling av forvaltningsoppgaver mellom Skatteetaten og Toll-etaten. Det er gjort et forsøk på å skille mellom vareførsel og fastsettelse av toll. Hvis lovforslagene vedtas i Stortinget, betyr nok dette likevel at de fleste brukerne av regelverket vil oppfatte deler av tollregelverket som enda mindre tilgjengelig og mindre brukervennlig enn i dag. Her må vi bl.a. forholde oss til en lovteknikk med en rekke henvisninger til hverandre og som medfører regulering av omtrent like forhold i begge lovene. Det gjelder bl.a. bestemmelser om taushetsplikt, personvernopplysninger, bestemmelser om kontroll og sanksjonsbestemmelser, bokføringspålegg samt tollsamarbeid med annen stat. I en opptelling ser det ut som det er 38 henvisninger i tollavgiftsloven til vareførselsloven. I tillegg er mange av bestemmelsene direkte overlappende.

Ny definisjon av begrepet «deklarant»

Min erfaring med grensekryssende handel er at de fleste importører overlater fortollingen til store internasjonale befraktnings- og spedisjonsfirmaer hvor dette med å frigi varene raskt er sentralt, og med dette glemmer at leverandørkjedene bakover svært ofte er organisert i store konserner med mer komplisert selskapsstruktur. Sistnevnte medfører ofte at verken importøren eller speditøren har god nok kjennskap eller dokumentasjon for å deklarere korrekt tollverdi, korrekt klassifisering av varene eller kjenner til om varene tilfredsstiller rett til tollfritak etter opprinnelsesreglene i frihandelsavtalene. En ny definisjon i begge lovene av begrepet «deklarant» kan i tillegg gi utfordringer.

Nedenfor gis det først en overordnet gjennomgang av regelverksstrukturen, herunder omtale av noen av de mest sentrale bestemmelsene i henholdsvis den nye vareførselsloven og den nye tollavgiftsloven. I denne artikkelen fremheves i hovedsak noe av det som kan fremstå som materielt nytt. Reglene om kontroll, administrative reaksjoner og straff er ikke særlig nevnt. I min oppsummering kommer jeg tilbake til hvorfor det kan fremstå som uheldig å splitte opp regelverket.

Nærmere om utkast til vareførselsloven (ny lov om inn- og utførsel av varer)

Lovens virkeområde – Kapittel 1 Innledende bestemmelser

Loven skal sikre riktige og fullstendige opplysninger om varer som importeres og eksporteres, som grunnlag for fastsetting av avgifter og til bruk for kartlegging og statistikk. Lovens virkeområde er tollområdet som utgjør det norske fastlandet og territorialfarvannet. Her er det gitt bestemmelser om lovens formål og noen nye definisjoner.

Loven gjelder ikke for Svalbard, Jan Mayen og Norges Biland. Det er derfor nytt at Finansdepartementet foreslår at det i forskriftsform kan gis hjemmel til at loven eller deler av den skal gjelde for Svalbard og Jan Mayen og at disse områdene hver for seg eller samlet skal kunne være et eget tollområde. I proposisjonens pkt. 9.1 s. 36 om Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget til vareførselsloven, er dette nevnt:

«I hvilken utstrekning vareførselsloven skal gjelde for disse områdene og om områdene i så fall hver for seg eller sammen skal være eget tollområde, må vurderes nærmere i et eventuelt forskriftsarbeid. Det må da også vurderes om det er behov for særskilte regler for Svalbard og Jan Mayen, innenfor forskriftshjemmelen i den enkelte lovbestemmelse som gjøres gjeldende. Som eksempel kan nevnes særlige regler om plikten til å forhåndsvarsle etter § 2-1 og om innholdet i deklarasjonen for prosedyren overgang til fri disponering etter § 4-1 og prosedyren utførsel etter § 5-9. Det kan også være behov for å gi særlige regler tilpasset forholdene på Svalbard som avviker fra lovens bestemmelser og forskriftshjemler, og loven gir hjemmel for det.»

Definisjonen av deklarant og -deklarasjon

Tollprosedyrer og innleggelse på -tollager

Det er positivt at tollprosedyrene er definert nærmere i vareførselsloven kapittel 4, herunder at innlegg av varer på tollager gjøres om til en tollprosedyre, noe som vil innebære deklareringsplikt.

I boks 1 på tolldeklarasjonen for import benyttes kode 7 for å synliggjøre innlegg på tollager. Alternativt benyttes transitteringsprosedyren med direkte innlegg på tollager med tildeling av et godsregistreringsnummer for hva som legges inn på tollageret. Toll-etaten burde derfor som et utgangspunkt allerede i dag ha kunnskap om mengden av varer som legges inn på et tollager. I praksis er dette annerledes og med innføring av denne meldeplikten vil Tolletaten få et bedre virkemiddel og oversikt over varene plassert under tollprosedyren for tollager.

Tollagerholder er i dag pålagt å føre tollagerregnskap, som innebærer at lagerholder må ha løpende kontroll med varene på lageret. Varene blir først deklarert når de tas ut av tollageret for frigjøring eller for å legges under en annen tollprosedyre. I dag tillates det å opprette og drifte tollager A som i praksis innebærer lagring hos varemottaker, såkalt direktekjøring. Direktekjøring innebærer at varene etter import til Norge kjøres direkte til varemottaker for lossing og lagring, i stedet for at de legges inn på tollagerholderens lager. I proposisjonen vises det til at anslagsvis 95 % av alle varer under tollagerordningen blir direktekjørt. Hos varemottaker kan det mangle internkontrollsystem for om varene står til fri disposisjon og dermed kan videreselges eller om speditøren gir god nok informasjon om at varene er endelig fortollet og stilt til fri disposisjon for bruk hos mottaker.

Deklarering av varer under prosedyren tollager bør bidra til at Tolletaten vil få bedre kunnskap om den store mengden varer som innføres og legges på tollager, herunder å gi bedre muligheter for å motvirke ulovlig vareførsel, noe som vil bidra til bedre konkurransevilkår for lovlydige næringsdrivende.

Klassifisering og tollverdi

Særlige forvaltningsregler

De generelle forvaltningsreglene gitt i forvaltningsloven gjelder, men særlige regler for tollforvaltningen er tatt inn i utkast til kap. 7 i vareførselsloven. Det vil si at kap. 7 har regler som erstatter eller delvis supplerer forvaltningsloven. Det er blant annet bestemmelser om alminnelig opplysningsplikt, endring av opplysninger i deklarasjonen og bindende forhåndsuttalelser. Klagefristen foreslås forlenget fra tre til seks uker. Ordningen med AEOer (Auhtorized Economic Operators) videreføres.

I loven §§ 7-2 og 7-3 er det inntatt to nye bestemmelser om henholdsvis deklarantens og tollmyndighetenes adgang til å endre opplysninger i deklarasjonen. Dette er sentrale bestemmelser og som også i dag ofte benyttes når speditøren eller importøren oppdager feil informasjon i tolldeklarasjonen som godkjent i TVINN.

Tollinntektene

Tidligere hadde tollinntektene stor betydning som fiskalinntekter, men har i dag begrenset betydning. For industrivarer er det kun toll på enkelte klær og tekstilprodukter. For landbruksvarer har tollen en langt større betydning og må ses i sammenheng med behovet for å beskytte norsk landbruk slik at tilbudet av norske landbruksvarer kan skje til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollinntektene for 2020 utgjorde 3,307 milliarder kroner som utgjør omtrent 0,3 % av statens fiskale inntekter.*Se Prop. 1 LS (2021 -2022) for budsjettåret 2022 Skatter, avgifter og toll 2022 pkt. 10.1 s. 207 om toll.

Fastsetting av tollavgift skal skje ved levering av «melding for tollavgift» som skal leveres som en del av tolldeklarasjonen. Regler om leveringsmåte, frist mv. er nevnt i vareførselsloven. Gjeldende regler om administrative reaksjoner, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, videreføres uendret. Det foreslås at dagens regler om tilleggstoll endres i tråd med reglene om tilleggsskatt i skatteforvaltningsloven. Dette medfører at dagens krav om subjektiv skyld bortfaller. Det innføres en fast sats på 20 % tilleggstoll etter modell fra skatteforvaltningsloven, med mulighet til skjerpet tilleggstoll på inntil 40 %.

Lovforslaget er inndelt i 13 kapitler og mange av kapitlene er som nevnt en direkte videreføring av gjeldende rett. Nedenfor gis det en kort omtale av enkelte deler av lovforslaget.

Tollavgift og ansvarssubjekt

Tollavgiftsloven skal regulere plikten til å svare tollavgift, herunder regler om fastsettelse, fritak og refusjon. Som følge av nye prosedyrer i vareførselsloven, er vilkårene for når tollavgift skal beregnes, tidfesting og hvem som skal beregne tollavgift, utformet på en annen måte enn i gjeldende tollov. Begrepet tollskyld som ble innført i gjeldende tollov, er tatt ut og erstattes med «plikt til å beregne tollavgift». Her ønsker departementet å ta en bestemmelse som ligner mer på uttrykket skattepliktig etter skatteforvaltningsloven enn å følge EU-rettens innarbeidede begrep om «customs dept».

Tolleetaten vil i samsvar med tollavgiftsloven ha mulighet til å forholde seg til flere enn den som leverer meldingen om tollavgift. Det er gitt særlige bestemmelser om medansvar for tollavgift dersom vedkommende visste eller burde ha visst at opplysningene var uriktige eller ufullstendige. Det samme gjelder den som har ervervet eller oppbevart varen eller fremsto som representant for meldingen om tollavgiften. Solidaritetsansvaret trer inn dersom det er flere som plikter å beregne tollavgift for den samme varen.

Nytt er for øvrig at det også er den som ved erverv av vare med nedsatt tollavgift på vilkår om at varen brukes på en bestemt måte, kan bli tollavgiftspliktig ved brudd på vilkårene. Sistnevnte gjelder landbruksvarer hvor det er gitt individuell nedsettelse av tollavgiftssatser for landbruksvarer og for bearbeidede landbruksvarer etter søknad.

Tidfesting av tollavgift – Tollavgiftsloven § 2-2

Bestemmelsen regulerer hvilket tidspunkt som skal legges til grunn for bruk av aktuelle regler og tollavgiftssatser, og er en videreføring av gjeldende tollov § 1-7 om periodisering. Departementet har i proposisjonens kap. 10 om merknadene til de enkelte bestemmelsene også vist til at slik tidfesting er i samsvar med lignende bestemmelser i skatteloven og merverdiavgiftsloven hvor uttrykket «tidfesting» benyttes i istedenfor «periodisering».

Hovedregelen om tidfesting av tollavgift etter § 2-1 første ledd første punktum er at den skal beregnes etter de reglene og satsene som gjelder på det tidspunktet tollmyndighetene aksepterer deklarasjonen etter vareførselsloven.

I praksis er tidfestingsbestemmelsene i hovedsak en videreføring av gjeldende rett om at toll skal svares etter tollsatsen som gjelder på det tidspunkt «en fullstendig utfylt deklarasjon er mottatt av tollmyndighetene». Enkelt sagt vil det si når deklarasjonen er akseptert via TVINN-systemet når den er passert «input-kontrollen».

Om preferensielle opprinnelsesregler

Bestemmelser om opprinnelse er tatt inn i kap. 4 om når varer innføres til tollområdet. Bestemmelser om preferensiell opprinnelse har betydning for om det kan gis tollavgiftslettelser etter frihandelsavtale eller det generelle preferansesystemet for utviklingsland (GSP) og dagens bestemmelser er i all hovedsak videreført.

Den viktigste frihandelsavtalen er EØS-avtalen. Innenfor Europa, Midtøsten og Nord-Afrika er det fastsatt like opprinnelsesregler i alle frihandelsavtalene, i medhold av Regional konvensjon om felles preferanseopprinnelsesregler for Europa og statene ved Middelhavet.

Bestemmelsene er særlig viktig for varer som produseres i Norge med input av råvarer fra hele verden og som deretter skal eksporteres til land Norge har en frihandelsavtale med. Korrekt håndtering av disse bestemmelsene kan i dag gi norske produsenter tollfrihet i mottakerlandet og har med dette et lovlig konkurransefortrinn sammenlignet med eksportland uten frihandelsavtale.

Unntak fra tilleggsavgift

Reglene om tilleggstoll omtalt som tilleggsavgift er endret i samsvar med tilsvarende regler om tilleggsskatt i skatteforvaltningsloven §§ 14-3 til 14-6, så langt de passer. Det innebærer blant annet endringer i satsstrukturen og i reglene om hvem som kan ilegges tilleggsavgift og klarere unntaksregler. Standardsatsen på tilleggsavgiften kan ikke beregnes med en lavere sats enn 20 %, men det er gitt nye bestemmelser om unntak for fastsetting av tilleggsavgift. Gjeldende tollov har ingen bestemmelser om unntak fra tilleggs-toll, men tollmyndighetene har en skjønnsmessig adgang til å ilegge tilleggstoll ved overtredelse av regelverket. I tillegg kan tollmyndighetene, ved utmåling av tilleggstollen, ta hensyn til formildende omstendigheter og sette satsen til null prosent. Det vil si at tollmyndighetene ikke fastsetter tilleggsavgift for tollavgift når:

• de uriktige eller ufullstendige opplysningene skyldes åpenbare regne- eller skrivefeil

• den tollavgiftspliktige frivillig retter eller utfyller opplysninger som er gitt eller lagt til grunn tidligere, slik at det kan fastsettes riktig tollavgift. Dette gjelder ikke hvis rettingen kan anses fremkalt ved kontrolltiltak som er eller vil bli satt i verk, eller ved opplysninger som tollmyndighetene har fått fra andre

• den tollavgiftspliktige er død

• tilleggsavgiften for det enkelte forhold vil bli under 1000 kroner

Tollmyndighetene kan også unnlate å ilegge tilleggsavgift når tollavgift er fastsatt med satser som er betydelig høyere enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale beskyttelsesbehov, og tollavgiften er av en slik størrelse at det er urimelig å ilegge tilleggsavgift.

Til slutt i kapittel 12 videreføres en bestemmelse om fristen for søksmål mot tollmyndighetenes vedtak, men slik at søksmålsfristen avbrytes dersom det omtvistede spørsmålet klages inn for Sivilombudet. Sistnevnte kan være svært praktisk i tilfeller der hvor det tas ut søksmål for å hindre at tilbakebetalingsbeløp ikke foreldes.

Oppsmuldring av tollretten?

I en anonym høringsuttalelse til lov-reformen*Se høringssvar: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing---forslag-til-ny-lov-om-inn--og-utforsel-av-varer-og-ny-lov-om-tollavgift/id2643938/?uid=f7e7697a-36ce-40dd-95e7-7f99ab56fb52 fra en person som definitiv har lang erfaring fra tollmyndighetene, er det i høringssvaret innledningsvis nevnt:

«Stortinget bør være oppmerksom på at de foreslåtte lovforslagene vil fjerne det norske tollregelverket fra det som er en felles internasjonal forståelse av faget og innføre en kunstig sammensmelting med skatteretten, noe det ikke er faglig eller praktisk grunnlag for. De største feilene i departementets forslag innebærer at tollen skilles ut i en egen tollavgiftslov som ikke tar utgangspunkt i tollretten, men i skatteforvaltningsloven, og flytting av tollfritak fra tolloven til merverdiavgiftsloven. Forslaget synes å bunne i et ønske om å tilpasse tollregelverket til skatteretten og innføre en skattefastsettelses-modell på tollområdet, noe det ikke er faglig grunnlag for. Dette innebærer et stort drastisk skifte i hvordan man tilnærmer seg tollfaget, og det er oppsiktsvekkende at departementet ikke omtaler dette eksplisitt i høringsnotatet.

Tollfaget er internasjonalt, og det norske regelverket gjennomfører en lang rekke internasjonale konvensjoner. Det er svært viktig at Norge har et regelverk som er i samsvar med våre viktigste handelspartnere og hvordan disse forstår tollfaget. Å skille ut tollen i en egen lov og plassere tollfritakene i merverdiavgiftsloven vil skape et svært vanskelig tilgjengelig regelverk som i tillegg ikke har noe grunnlag i den praktiske virkeligheten.»

Tollfritakene

Siden mange av tollfritakene bygger på internasjonale avtaler, er jeg enig i at det å egentlig plassere en rekke tollfritak med å henvise til merverdiavgiftsloven fremstår som ulogisk. Historisk sett bygger fritakene på tollrettslige og tollfaglige vurderinger, men jeg innser at mye ser annerledes ut i dag, bl.a. ved at det handelspolitisk er valgt å ha fritak for toll for nesten alle industrivarer med unntak av enkelte klær og tekstilprodukter. Vi kan ikke undervurdere at tollfritakene i dag derfor har størst betydning for merverdiavgift ved innførsel.

Fastsettelsesbestemmelser på feil plass?

Det er samtidig vanskelig å få tak på hvorfor opprinnelsesreglene er tatt inn i tollavgiftsloven, mens klassifiseringsbestemmelsene og tollverdibestemmelsene er tatt inn i vareførselsloven. Nevnte tollregelverk bygger på internasjonale avtaler som samlet sett er grunnleggende for fastsettelse av tollavgiftene. Finansdepartementet har valgt å rette fokus på at tollavgiftsloven i størst mulig grad skal bruke samme betegnelser som for fastsettelse av skatt og merverdiavgift slik det er tatt inn skattebetalingsloven. Det kan være fristende å tro at departementet ikke helt har sett sammenhengen med at fastsettelse av tollavgift omfatter regler som er annerledes enn skatt som tolltariffering (klassifisering av varene), preferensielle opprinnelsesregler (frihandelsavtalene) og transaksjonsverdi (WTO-bestemmelser om tollverdi) har for fastsettelse av tollavgift ved innførsel. For meg som over mange år har gitt råd på hele fagområdet for indirekte beskatning, fremstår fastsettelse av toll som noe ganske annet enn fastsettelse av merverdiavgift.

Jeg er enig i at det å skille ut tollen i en egen lov og plassere tollfritakene i merverdiavgiftsloven, kan skape et vanskelig tilgjengelig regelverk som i tillegg ikke har noe grunnlag i den praktiske ut-øvelsen av tollfaget. Tollretten og skatteretten (inkl. merverdiavgift) er tradisjonelt blitt oppfattet som forskjellige og kobles ikke med å dele gjeldende tollbestemmelser i to lover samt plassere deler av tollfritakene direkte inn i merverdiavgiftsloven.

Hva må vi huske på?

Selv om de fleste materielle bestemmelser videreføres fordelt på tre formelle lover, må vi ikke glemme at en deklarasjon går fra å være en søknad til å bli en melding. Toll blir til tollavgift. Tollskyldner blir til tollavgiftspliktig. Hvem som er mottaker av varene eller den som er importør, er kanskje fremdeles åpent siden disse begrepene ikke er definert i noen av lovene.

Den digitale fremtiden

Det er nok ikke bare Tolletaten som skjønner at regelverksendringene er rigget til for å flytte all kompetanse om fastsettelse av tollavgifter til Skatteetaten. Om kort tid er det kanskje speditørenes tur. De kan komme til å møte utfordringen med at du og jeg som definerte «deklaranter» har fått et varsel på appen på mobilen om at meldingen for tollprosedyren for at en vare går over til fri disponering etter vareførselsloven § 4-1 er klar. Transportøren har allerede overført direkte til oss deklaranter all informasjon vi trenger for å sende meldingen.