Et kort tilbakeblikk

I 1973 etablerte revisororganisasjonene i Australia, Canada, Frankrike, Tyskland, Japan, Mexico, Nederland, Storbritannia og USA International Accounting Standards Committee (IASC). Formålet var å etablere et globalt regnskapsspråk som kunne anvendes på tvers av landegrenser og på tvers av kapitalmarkedene.

De første tjue årene var lite fremgangsrike. De stiftende organisasjonene klarte i bare begrenset grad å fristille seg fra sine nasjonale regnskapsspråk og resultatet ble internasjonale regnskapsstandarder (International Accounting Standards (IAS) til 2001, International Financial Reporting Standards (IFRS) fra 2001) som ga rom for stor fleksibilitet ved anvendelse. Regnskapsstandarder preget av flere tillatte løsninger er i natur lite egnet som grunnlag for globalisering. Når det internasjonale børstilsynsorganet IOSCO på slutten av 1980-tallet likevel identifiserte IAS som et mulig alternativ for global standardisering av den finansielle rapporteringen i kapitalmarkedene, var det snarere de politiske sidene ved IASC enn den regnskapsfaglige kvaliteten i standardene som ble vektlagt. IASC var et tverrnasjonalt initiativ og således globalt orientert. IASC gjorde samtidig et betydelig arbeid med å redusere valgalternativene ved å utvikle et mer robust standardsett. IOSCO og IASC inngikk i 1995 en avtale som forpliktet IOSCO til å vurdere IAS for aksept i IOSCOs medlemsland forutsatt at IASC utviklet et sett av kjernestandarder der regnskapsfaglige prioriteringer ble gjort på bekostning av nasjonale hensyn. Kjernestandardene ble ferdigstilt i 1998, men IOSCOs etterfølgende vurdering var i realiteten kun en begrenset aksept av standardene. Bruk av IAS ble betinget av at en rekke poster ble gjenstand for avstemming, at nærmere 100 tilleggskrav ble oppfylt og at nasjonale særkrav i enkelte tilfeller kunne overstyre standardene. Isolert sett var således kjernestandardene kun en betinget suksess, men betydningen av IOSCOs vilje til å samarbeide med IASC må likevel ikke undervurderes. Uten dette samarbeidet i siste halvdel av nittitallet, ville neppe de internasjonale standardene 10-12 år senere hatt status som det mest anerkjente internasjonale regnskapsspråket.

Parallelt med denne prosessen ble det etablert et samarbeid med EU, og i et eget strategidokument uttrykte EU-kommisjonen i 1995 vilje til å tilpasse EUs regnskapsdirektiver til de internasjonale standardene, og i 2002 besluttet EU at alle børsnoterte foretak i EU skulle utarbeide konsernregnskap etter IFRS fra og med 2005. Beslutningen fikk gjennom EØS-avtalen virkning også for Norge. Med samme virkningstidspunkt ble IFRS tatt i bruk i Australia. Senere har de fleste økonomiske stormakter uttrykt vilje til å erstatte lokale regler med IFRS. Det gjelder både USA, Kina, Japan, Canada, India, Korea, Russland og Brasil. Av disse var det bare sistnevnte som ved utgangen av 2010 hadde gjennomført overgangen. Men også i de øvrige landene har forberedelsene til IFRS pågått over lang tid, og de har alle gjennomført tiltak med det siktemål å erstatte lokale standarder enten over tid eller på et bestemt tidspunkt i løpet av de nærmeste årene. Canada og Korea implementerer IFRS i 2011, og Russland implementerer IFRS i 2013.

Mer enn 12 000 selskaper i over 100 land rapporterer etter IFRS. Når utgangspunktet var ca. 200 selskaper i 2001, er det ingen tvil om at IASC til en viss grad har lykkes med å realisere det som i 1973 ikke kunne karakteriseres som noe annet enn en langsiktig visjon.

Amerikansk nøling

Global harmonisering forutsetter at de over nevnte stormaktene som ennå ikke har tatt IFRS i bruk, gjør det. At land som Kina, Japan og India til tross for vilje til å nærme seg IFRS ikke har anerkjent IFRS uten nasjonale unntak, bidrar til å bremse globaliseringstakten og skaper også usikkerhet rundt realismen i målsetningen om ett globalt regnskapsspråk. Men enda viktigere i denne sammenhengen er amerikanernes manglende vilje til, eller skepsis mot, å erstatte US GAAP med IFRS. Etter utenlandske selskapers utflytting fra de amerikanske kapitalmarkedene etter oppreguleringen som følge av de store regnskapsskandalene på begynnelsen av dette årtusenet (Enron og WorldCom først og fremst), var viljen i USA til å lette på rapporteringskrav for utenlandske selskaper stor. Dette ga seg blant annet utslag i at SEC høsten 2007 med virkning for samme år fjernet kravet om at utenlandske selskaper med IFRS-rapportering måtte avstemme mot US GAAP, og samtidig tilkjennega at det var gode grunner for å tillate også amerikanske selskaper å rapportere etter IFRS i stedet for US GAAP. Med finanskrisen og kanskje spesielt IASBs ettergivenhet overfor europeiske bankers krav om endringer i de dagjeldende kravene til regnskapsføring av urealiserte tap, ble imidlertid den amerikanske IFRS-tilpasningen langt vanskeligere.

I kjølvannet av finanskrisen ble det reist spørsmålstegn ved IFRS og US GAAPs evne til å reflektere underliggende realiteter på en god måte, og IASB og FASB ble begge bedt om å utvikle nye standarder for å imøtekomme denne kritikken. Dette gjaldt spesielt regnskapsrapporteringen i finans- og banksektoren. I tråd med det langsiktige konvergeringsprosjektet som ble etablert mellom partene i 2003 var det enighet om at finanskriseprosjektet skulle gjøres som fellesprosjekt. Selv om veien mot mål har vært krevende, best illustrert ved FASBs sterke preferanse for virkelig verdimåling av finansielle forpliktelser, har en i stor grad evnet å samkjøre de respektive standardene. Det er imidlertid fortsatt enkelte områder der de to standardsetterne har gjort ulike veivalg, som for eksempel i konsolideringsprosjektet hvor en er i ferd med å videreføre de facto kontrollavviket mellom de to standardene, samt at en også viderefører gjeldende praksisforskjell for potensielle stemmerettigheter. Den manglende evnen blant de to standardsetterne til å utvikle fellesløsninger på sentrale områder har skapt usikkerhet om det er reell vilje i USA til å erstatte US GAAP med IFRS. At SEC heller ennå ikke har fulgt opp det såkalte «veikartet til IFRS-anvendelse i USA» fra sommeren 2008 (før finanskrisen) med en mer konkret og bindende fremdriftsplan, underbygger denne usikkerheten.

Den amerikanske nølingen gjør at realisering av IASCs opprinnelige visjon fortsatt er usikker. Dersom den amerikanske beslutningen ikke blir en entydig anerkjennelse av IFRS ved innføring av krav om IFRS-rapportering blant amerikanske selskaper i løpet av en kortere tidsperiode, er det høyst usikkert om 1973-visjonen noen gang vil bli en realitet.

IASB, og FASB/SEC, står i 2011 ved et veiskille. IASB og FASBs felles konvergeringsprosjekt har pågått i nesten ti år og en har hatt som ambisjon de siste årene at en i løpet av første halvdel av 2011 skulle ha fastsatt en felles plattform i form av konvergerte standarder på de sentrale områdene som finansielle instrumenter, konsolidering, felles kontrollerte virksomheter, inntektsføring, forsikringskontrakter og leieavtaler. En er nær ved å ferdigstille disse prosjektene, og mye tyder på at en klarer å lukke flertallet av eksisterende avvik mellom de to standardsettene. Mange andre land har over disse årene akseptert IASBs prioritering av konvergering mot US GAAP, men tålmodigheten er i ferd med å ta slutt. Dersom SEC ikke forplikter seg til IFRS i løpet av 2011, anser derfor mange at amerikanerne står igjen på perrongen når toget går. IASBs styreleder, Sir David Tweedie uttrykte det på følgende måte på US Chamber of Commerces regnskapskonferanse 10. mars 2011: «The countries that have adopted IFRSs, or that have committed themselves to adopting IFRSs, have already accepted convergence with the FASB as a necessary step to facilitate US adoption. However, there is no appetite internationally for the IASB to work in exclusive partnership with the FASB beyond 2011. Consequently, putting off adoption could impose unnecessary costs in the future. The completion of our joint convergence work provides the moment in history when transition to IFRSs will be easiest. At that moment, IFRSs and US GAAP will be most closely aligned with each other. On the other hand, without an SEC decision, the clear risk is that having once converged, standards could then diverge.»

Prinsippbasert standardsetting, som eksemplifisert gjennom den nye inntektsføringsstandarden og den nye leieavtalestandarden blant flere, skaper utfordringer i mange land, og kanskje spesielt i USA hvor de juridiske rammebetingelsene gir rom for hyppig og omfattende søksmålsaktivitet med utgangspunkt i den finansielle rapporteringen. Prinsippbasering og profesjonelt skjønn går hånd i hånd, og prinsippbaserte standarder eksponerer således regnskapsprodusentene og revisorene i langt større grad enn regelbaserte standarder for etterprøving og søksmål. Velger en å utfylle prinsippene i standardene med detaljregler for dermed å ta bort deler eller hele skjønnsrommet, utvanner en samtidig regnskapets evne til å reflektere økonomiske realiteter, og en etablerer en mekanisme som reduserer regnskapets brukernytte. Og som kjent er regnskapets brukernytte syretesten i IASBs rammeverk. Det er derfor oppsiktsvekkende når Sir David Tweedie på den over nevnte regnskapskonferansen foreslår at enkelte land kan finne det hensiktsmessig å utfylle IFRS med egne regler: «If the United States struggles with the degree of judgement applied by other countries that use IFRSs, then the FASB may have to issue requirements in addition to those of the IASB. The IASB would then have to consider ways of ring-fencing the additional US guidance to prevent such guidance being deemed compulsory for other followers ofIFRSs.» I tillegg til at en slik prinsipputvanning i seg selv reduserer regnskapets brukernytte, er nasjonal tilleggsregulering av IFRS særlig uheldig i et harmoniseringsperspektiv. Sir David Tweedie er nøye med å understreke at IASB vil påse at eventuell amerikansk tilleggsregulering ikke får konsekvenser for IFRS utenfor USA, noe som igjen tilsier at en etablerer lokale IFRSer. I praksis er en i så fall tilbake til utgangspunktet, nemlig nasjonal regulering av den finansielle rapporteringen og ressurskrevende tilleggsrapportering ved rapportering på tvers av landegrensene. IFRS som globalt regnskapsspråk vil da kun være et retorisk poeng.

Retur til lokal regulering et reelt alternativ

De siste ti årene har IASB i tigersprang nærmet seg den opprinnelige målsetningen om å etablere IFRS som et globalt regnskapsspråk. Usikkerheten som hersker omkring IFRS i USA, samt i mange av de sentrale asiatiske landene som Japan, Kina og India, gjør imidlertid at det fortsatt er høyst uklart om IFRS i den nærmeste fremtid vil bli et regnskapsspråk med global aksept. Både Japan og Kina har valgt en konvergeringsmodell (konvergering av lokale standarder i stedet for implementering av IFRS fra et bestemt tidspunkt), og begge landene har gjort betydelige steg i retning av IFRS. Men fortsatt gjenstår viktige avvik og før alle avvik er avskaffet, vil harmoniseringsgevinsten være begrenset. For utenlandske investorer er det ikke tilstrekkelig å vite at regnskapene er utarbeidet etter standarder som i stor grad er i samsvar med IFRS. Avvikene øker den generelle usikkerheten og troverdigheten i rapporteringen.

India er i denne sammenheng interessant. India er den økonomien i verden som vokser mest med unntak av den kinesiske og den internasjonale oppmerksomheten rettet mot landet, med de enorme naturlige og demografiske ressursene, er formidabel. At India derfor relativt tidlig så et betydelig potensial i å harmonisere den finansielle rapporteringen, var derfor naturlig. 1. april 2011 ble fastsatt som overgangsdato til IFRS for de store selskapene (regnskapsåret i India har 31. mars som balansedag). Det siste halvåret før overgangsdatoen, da selskapene gjorde sine forberedelser og analyser, ble det stadig tydeligere at motstanden mot en del av standarden var stor blant regnskapsprodusentene. Og når Næringsdepartementet i mars 2011 endelig godkjente den indiske IFRS-versjonen, inneholdt den ikke mindre enn 64 unntak fra IFRS. IFRIC 4 Fastsettelse av hvorvidt en avtale inneholder en leieavtale, IFRIC 12 Tjenesteutsettingsordninger, IFRIC 15 Avtaler om utvikling av eiendomsprosjekter og IAS 41 Landbruk er alle tolkninger og standarder som ikke gjelder under indisk IFRS («Ind-AS»). Videre er det fortsatt usikkert om Ind-AS vil tre i kraft i 2011, og det mest sannsynlige er at implementeringen vil bli utsatt ett eller to år. Det indiske eksemplet er mer dramatisk enn det japanske og kinesiske, men det er godt egnet til å illustrere viktigheten av reell harmonisering. Når viljen til å harmonisere i de mest sentrale landene, som USA, Kina, Japan og India for eksempel, er begrenset, settes hele det globale harmoniseringsprosjektet i fare.

Skulle utviklingen i de nevnte landene gå i motsatt retning, er sannsynligheten stor også for at de landene som allerede har anerkjent IFRS, vil utvikle egne lokale versjoner. Det etablerte europeiske hierarkiet for godkjenning av endringer i IFRS og den påviste viljen til ved behov å etablere egne unntak, gir utvilsomt grobunn for utvikling av en egen europeisk variant av IFRS om de nevnte stormaktene ikke forplikter seg i forhold til IFRS i nær fremtid. Potensialet for lokale IFRSer i de enkelte europeiske landene er også reelt i den grad regulerende myndigheter ikke evner å samkjøre sine praksiser og å overlate tolkningsspørsmål til IASB og akseptabel skjønnsromutøvelse til regnskapsprodusentene. Finanstilsynets uttalelse om de facto kontroll i Rundskriv 5/2011 er et eksempel på at regulerende myndigheter bidrar til å etablere lokale IFRSer (Finanstilsynet slo fast at de facto kontrollerte selskaper skal konsolideres, noe som er i strid med gjeldende norsk og internasjonal praksis og også i strid med det andre europeiske kontrollorgan praktiserer). Tilsvarende har enkelte av de øvrige europeiske kontrollorganene etablert sine egne IFRS-tolkninger. Det portugisiske kontrollorganet har for eksempel betraktet nedskrivningskriteriet «varig eller betydelig» i IAS 39 Finansielle instrumenter innregning og måling som langt mindre stringent enn øvrige europeiske aktører, mens også det tyske kontrollorganet blant andre har bidratt til etablering av lokale IFRS-praksiser. Det er derfor ikke usannsynlig, dersom det globale harmoniseringsprosjektet strander fordi USA og andre stormakter nøler med ubetinget anerkjennelse av IFRS, at viljen til lojalitet overfor IASB i Europa svinner og at selv harmoniseringen i Europa blir en kortvarig effekt.

Avsluttende kommentar

Om noen måneder, når snøen igjen har lagt seg og 2011 ebber ut, vil vi ha bedre forutsetninger for å bedømme om IFRS vil bli et reelt globalt rapporteringsspråk, eller om det ender opp som en overordnet fellesnevner for et uttall av nasjonale varianter som i realiteten har tilnærmet like lite til felles som de nasjonale regnskapsstandardene hadde før IFRS. SEC sitter med nøkkelen. Vi andre venter i spenning, og krysser fingrene for fortsatt fremgang for det globale harmoniseringsprosjektet.