Nytt norsk system fra årsskiftet
Fra 1. januar 2007 endres den differensierte arbeidsgiveravgiften igjen drastisk. Den generelle ordningen med differensierte satser som gjaldt før 2004 blir gjeninnført. Det geografiske virkeområdet vil bli noe innskrenket, flere næringssektorer blir inkludert, og kriteriet for soneplassering vil endres til virksomhetens lokalisering. Artikkelen tar for seg endringenes bakgrunn og deres rettslige konsekvenser.
1 Differensieringsordningen - EØS-nøtt i flere omganger
Geografisk differensiering av satsene for arbeidsgiveravgift ble innført i 1975 som et middel for å stimulere til sysselsetting i distriktene. Forenklet sagt innebærer differensieringen at arbeidsgivere betaler lavere avgift på lønnskostnader i distriktene enn i sentrale strøk. De differensierte satsene er hjemlet i Stortingets årlige vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden (heretter «avgiftsvedtaket»). For 2006 gjelder Stortingets vedtak av 24. november 2005 nr. 1405. Vedtaket utfylles av forskrift 22. desember 2005 nr. 1671. Forslag til avgiftsvedtak for 2007 ble fremmet i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet 6. oktober 2006, jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.* www.statsbudsjettet.dep.no/upload/Statsbudsjett_2007/dokumenter/pdf/skatteprp.pdf Ny tilhørende forskrift vil bli utferdiget innen årsskiftet.
Etter gjeldende ordning (heretter: 2006-ordningen) er landet inndelt i fem ulike avgiftssoner, og satsen arbeidsgiver skal betale varierer med arbeidstakers bostedsadresse; fra 14,1 prosent for ansatte bosatt i sentrale strøk (sone I) til 0 prosent for ansatte bosatt i Finnmark og Nord-Troms (sone V)* Soneinndelingen av kommunene fremgår av avgiftsvedtak for 2006 § 1 bokstavene b til f.. Fra 1. januar 2007 vil det være virksomhetens lokalisering som er avgjørende for hvilken sats som skal svares, og antallet avgiftssoner vil ha steget til syv.
Den differensierte arbeidsgiveravgiften har etter Norges innlemmelse i EØS vært gjenstand for tre endringsfaser av betydning. Samtlige faser hadde sin bakgrunn i ESAs og Kommisjonens krav om tilpasning til statsstøttereglene i EØS-avtalens artikkel 61. Det er gitt en mer utførlig beskrivelse av de to første fasene i Revisjon og Regnskap nr. 5 og 6 for 2005, og i artikkelen her blir disse fasene bare beskrevet i korthet, se egen faktaboks. Hovedfokuset blir holdt på den tredje og foreløpig siste endringsfasen.
Reglene som skriver seg fra denne tredje fasen vil få virkning fra 1. januar 2007, og kommer som et resultat av at Kommisjonen i desember 2005 endret sine retningslinjer* eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/c_120/c_12020060520en00020010.pdf for hva som kan gis av regionalstøtte, dvs. reglene for hva som kan tillates av støtte til regionale formål til tross for hovedregelen om forbud mot statsstøtte i EØS-avtalens artikkel 61(1). Kommisjonen påbegynte denne generelle revisjonen allerede i 2003, og punktene som har innvirkning på den norske differensierte arbeidsgiveravgiften utgjorde her en liten - men for Norge viktig - del av dette arbeidet. Norske myndigheter argumenterte underveis for å tillate driftsstøtte som har til formål å sikre sysselsetting og hindre avfolking i tynt befolkede områder. Argumentasjonen bar frukter og resulterte i at Kommisjonen innførte punkter i regionalretningslinjene som kunne hjemle generelle støtteordninger som for eksempel den norske differensierte arbeidsgiveravgiften. ESA vedtok 6. april 2006 tilsvarende retningslinjer for EFTA/EØS-området, se kapittel 25B i ESAs retningslinjer for statsstøtte* www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/saguidelines.pdf. Både Kommisjonens og ESAs retningslinjer får virkning fra 1. januar 2007. I den videre redegjørelsen vises det for enkelhets skyld til ESAs versjon av retningslinjene.
De to første fasene
Den første fasen resulterte i endringer som fikk virkning fra 2000. Før dette gjaldt differensieringen generelt innen sonene, dvs. uansett hvilken næringssektor arbeidsgiver opererte innenfor. Dette innebar at alle foretak med ansatte innenfor samme sone betalte arbeidsgiveravgift med samme sats. Fra 2000 måtte Norge rette seg etter avgjørelser fra ESA og EFTA-domstolen som gikk ut på at de reduserte satsene utgjorde ulovlig statsstøtte til foretakene, og at systemet måtte tilpasses de EØS-hjemlede unntakene fra statsstøtteforbudet. Tilpasningen skjedde ved at visse næringssektorer ble fjernet fra det generelle differensieringssystemet, slik at foretak med virksomhet innen disse sektorene måtte betale høy generell sats uansett arbeidstakers bosted. Dette gjaldt stedbundne næringer som ikke har noen alternativ beliggenhet, sektorer omfattet av egne EU/EØS-sektorregler og enkelte tjenesteytende næringer som av ESA ble ansett spesielt konkurranseutsatte. Slike foretak fikk imidlertid (med unntak av transportsektoren) beholde lav sats opp til fordelen nådde 250 000 kroner pr. år, etter ESAs regler for bagatellmessig støtte.
Denne tilpasningen var et resultat av en meget fleksibel fortolkning av ESAs retningslinjer for transportstøtte og av samhandelskriteriet i EØS-avtalen artikkel 61, og innebar at det vesentligste av den opprinnelige ordningen ble beholdt.
Den andre fasen pågikk frem til 2003 og avstedkom regelendringer som fikk virkning fra 2004. Bakgrunnen var at Kommisjonen i slutten av 2000 traff en negativ avgjørelse mot Sverige vedrørende den svenske ordningen med nedsatte sosiale avgifter. For å sikre lik fortolkning og håndheving av reglene innen EU/EØS, ble den norske differensieringsordningen da igjen tatt opp av ESA. Den nye gjennomgangen hadde som resultat at Norge fra 1. januar 2004 innførte en ordning med opprettholdelse av generell 0-sats for Nord-Troms og Finnmark (sone V) og opprettholdelse av opprinnelig reduserte satser for deler av fiskeri- og landbruksnæringen. For sone V var bakgrunnen for opprettholdelsen at Norge anvendte Protokoll 3 til Overvåkings- og domstolsavtalen (ODA) for å tilsidesette EØS-avtalens statsstøtteregler i dette området. Fiskeri og landbruk fikk opprettholde opprinnelige satser fordi disse næringene i utgangspunktet faller utenfor EØS-avtalens anvendelsesområde. For virksomheter i øvrige næringer og soner ble differensieringen kun videreført innenfor et fribeløp på 270 000 kroner pr. år etter reglene for bagatellmessig støtte. (Transportnæringen kunne heller ikke motta bagatellmessig støtte i form av fribeløp.) For den del av lønnskostnadene som ikke ble skjermet av fribeløpet, ble det i sonene III og IV gitt en overgangsperiode på tre år med gradvis opptrapping av høyeste sats frem til 14,1-sats skulle nås i 2007. Sone II fikk ingen overgangsordning og kunne (hvis man ser bort fra fiskeri- og landbruksunntaket) kun benytte seg av reglene om bagatellmessig støtte før 14,1-prosentsatsen slo inn.
For ordens skyld nevnes også at norske myndigheter i april 2004, etter pålegg fra Stortinget, sendte ESA en notifikasjon om gjeninnføring av opprinnelig ordning med differensierte satser, som skulle gjelde for utvalgte sektorer som Norge ikke anså å være i konkurranse med øvrige EU/EØS-land. Innholdet i denne notifikasjonen ble totalt avvist av ESA og medførte således ingen endringer.
2 De nye regionalretningslinjene og Norges notifikasjon
Det er særlig punkt 69 i ESAs retningslinjer (tilsvarende punkt 80, annet strekpunkt, i Kommisjonens retningslinjer) som er av interesse i forhold til den norske differensierte arbeidsgiveravgiften. Punktet åpner for at driftsstøtte, selv om støtten ikke er begrenset i tid og gjenstand for degressiv reduksjon, kan tillates:
i de minst befolkede regionene (least populated regions)
i den grad støtten har til formål å forhindre eller redusere vedvarende befolkningsnedgang der.
EØS-staten har bevisbyrden for at støtten er nødvendig og egnet til å redusere befolkningsnedgang, og for at støtten ikke vil påvirke samhandelen på en måte som strider mot fellesskapsinteressene.
Hvilke geografiske områder som kvalifiserer, er definert gjennom generelle befolkningstetthetskriterier. For Norges vedkommende utgjør dette regioner på såkalt NUTS II-nivå (landsdelsnivå) som har en befolkningstetthet på maksimalt 8 innbyggere pr. kvadratkilometer. Området omfatter imidlertid også tilknyttede og tilgrensende mindre områder som oppfyller det samme befolkningstetthetskriteriet.
Basert på endringene i regionalretningslinjene, sendte Norge 12. juni 2006 notifikasjon til ESA om gjeninnføring av generelt differensierte satser fra 1. januar 2007. Siden det var ESA som skulle vurdere og eventuelt godkjenne ordningen på bakgrunn av sin tolkning av retningslinjene, ble det forut for notifikasjonen ført en tett dialog med ESA, og delvis også med Kommisjonen. Hensikten var å komme til en forståelse med ESA om den nye ordningens innhold, slik at man unngikk åpning av såkalt formell undersøkelsesprosedyre fra ESAs side, med usikkerhet knyttet til løsningene og unødig utsettelse med innføringen. Den 19. juli 2006 godkjente ESA notifikasjonen i sin helhet.
Arbeidsgiveravgiften
Arbeidsgiveravgiften inngår sammen med trygdeavgiften og øvrige overføringer i finansieringen av folketrygden. Grunnlaget for arbeidsgiveravgift er lønn og annen godtgjørelse som arbeidsgiver utbetaler for arbeid/oppdrag i eller utenfor tjenesteforhold. Hvilke konkrete ytelser det skal svares avgift av, følger som hovedregel innberetningsplikten etter ligningsloven, jf. folketrygdloven § 23-2. Ytterligere presiseringer av eller begrensninger i plikten til å svare arbeidsgiveravgift kan være fastsatt i lov eller forskrift.
Den største forskjellen i forhold til 2004-2006-systemet, er at de opprinnelig differensierte satsene gjeninnføres i sonene II til V som generelle satser, i hovedsak uten de restriksjoner som gjaldt i form av øvre støttetak (bagatellmessig støtte) og midlertidighet (overgangssatser). Soneinndelingen endres imidlertid noe, ved at enkelte av kommunene som hittil har falt inn under sone II, vil danne en ny sone Ia, der foretakene bare har rett til de opprinnelig reduserte satsene innenfor reglene om bagatellmessig støtte (dvs. som under 2006-ordningen). Videre blir kommunene Tromsø og Bodø trukket ut av sone IV, slik at de sammen danner en ny sone IVa. I denne sonen gjelder en ny generell sats på 7,9 prosent (mot 5,1 prosent i «gammel» sone IV). Én kommune (Rennebu) i nåværende sone II blir flyttet til avgiftssone III. For øvrig blir opprinnelig satsstruktur fra før 2004 beholdt. Den nye ordningen vil med dette omfatte 90 prosent av avgiftsfordelen som lå i ordningen før omleggingen i 2004.
I tillegg til denne distriktspolitiske gevinsten, gir endringene et enklere system. Det blir slutt på overgangssatser, og anvendelsen av sektorunntak og kompliserte beregninger av bagatellmessig støtte blir sterkt redusert. Videre behøver 0-satsen i sone V ikke lenger hjemles i unntaket i Protokoll 3 til Overvåkings- og domstolsavtalen, noe som gir større EØS-rettslig forankring og forutsigbarhet. En annen viktig endring er at det ikke lenger er satsen i sonen hvor arbeidstakeren er bosatt som skal anvendes, men derimot satsen i sonen hvor virksomheten er lokalisert.
Omleggingen av arbeidsgiveravgiften vil være provenynøytral, slik at de områdene som får en avgiftsøkning sammenlignet med 2003 får kompensasjon over statsbudsjettet. Kompensasjon for økt avgiftsinnbetaling i privat sektor blir gitt i form av næringsrettede midler til regional utvikling.
I det følgende vil enkeltreglene i forslaget til nytt avgiftsvedtak bli beskrevet nærmere.
