Viktigheten av oppdaterte standarder på regnskapsområdet

Regnskapsloven representerer en rammelov som gis et nærmere innhold gjennom den rettslige standarden god regnskapsskikk, jf. rskl. § 4-6. Norsk RegnskapsStiftelse har siden opprettelsen i 1989 vært den sentrale innholdsleverandøren av hva som er å anse som god regnskapsskikk, gjennom fastsetting av norske regnskapsstandarder. Rundt 99,5 prosent av norske regnskapspliktige følger disse standardene ved utarbeiding av årsregnskapet. Spennet av regnskapspliktige som avlegger årsregnskap etter god regnskapsskikk, er stort og strekker seg fra de minste aksjeselskapene og stiftelsene til store, ikke-noterte foretak av stor samfunnsmessig betydning.

De siste ti årene har standardsettingen på regnskapsområdet langt på vei stoppet opp. Det er flere årsaker til dette. Dels skyldtes dette manglende avklaring på forslaget til ny regnskapslov. Først fem år etter at Regnskapslovutvalget av 2014 hadde avlagt sin innstilling (NOU 2015: 10), ble det klart at sentrale forslag fra lovutvalget ikke ble tatt til følge (Prop. 66 LS (2020–2021)). Samtidig ble det i proposisjonen skapt usikkerhet om organiseringen av fremtidig standardsetting.^{*På side 20 i proposisjonen heter det: «Departementet vil vurdere hvordan arbeidet med standardsetting kan organiseres og videreutvikles.»} Manglende avklaring av spørsmålene om organisering og finansering av standardsettingen har de siste årene vært de primære årsakene til at aktivitetsnivået har vært minimalt.^{* Vår og høst 2025 er det riktignok utarbeidet et høringsutkast på en veiledning om størrelsesgrenser.} Det lave aktivitetsnivået har ført til et betydelig etterslep i standardsettingen. Det mangler standarder på viktige områder, endelige standarder mangler oppdatering, og foreløpige standarder og diskusjonsnotat burde enten vært trukket tilbake eller endret til endelige standarder etter en prosess med justering og oppdatering.

Standardsetting er i noen grad et premiss for at den rettslige standarden god regnskapsskikk skal fungere etter hensikten. Manglende standardsetting skaper unødvendig usikkerhet for de regnskapspliktige, for regnskapsbrukerne og for revisorer og kontrollmyndigheter. For de regnskapspliktige vil manglende standardsetting medføre usikkerhet om hvilke løsninger som er akseptable etter god regnskapsskikk. For regnskapsbrukerne kan informasjonen i årsregnskapet bli mindre relevant, pålitelig og sammenlignbar, noe som vil svekke regnskapsinformasjonens evne til å oppfylle et beslutnings- og kontrollformål. Konsekvensen kan bli økt informasjonsasymmetri, økte kapitalkostnader og lite optimal ressursallokering. For revisorer og kontrollmyndigheter vil manglende avklaring av god regnskapsskikk føre til vanskeligheter med å bestemme hva som er innenfor og utenfor den rettslige standarden, noe som kan føre til økte kostnader, som delvis må bæres av de regnskapspliktige og delvis av regnskapsbrukerne. Ettersom samfunns- og næringsliv stadig endres med nye teknologier, forretningsmodeller og transaksjonsformer, må regnskapsstandardene oppdateres og utvikles i takt med denne utviklingen. Mangelfull standardsetting kan derfor ha betydelige samfunnsmessige, herunder samfunnsøkonomiske, konsekvenser.

Anerkjennelse som standardsetter

Norsk RegnskapsStiftelse har ved flere anledninger fått anerkjennelse fra Finansdepartementet for det arbeidet stiftelsen har gjort med norske regnskapsstandarder. I for eksempel Ot.prp. nr. 39 (2004–2005) side 153 uttaler Finansdepartementet at «(…) standardsettingen i Norsk RegnskapsStiftelse har fungert godt og har vært et viktig bidrag til utviklingen av forsvarlige rammer for norsk regnskapsavleggelse».

To tidligere lovutvalg har foreslått en alternativ organisering av standardsettingen med større innslag av statlig involvering. Regnskapslovutvalget av 1990 foreslo at standardsetteren skulle være et statlig oppnevnt organ, og at det skulle inntas en hjemmel i regnskapsloven som slo fast at standardsetteren kunne fastsette bindende regnskapsstandarder (NOU 1993: 2). Regnskapslovutvalget av 2014 la i noen grad frem et lignende forslag hvor rettslig bindende regnskapsstandarder skulle utarbeides av et statlig oppnevnt, men faglig uavhengig, standardsettende organ (NOU 2015: 10 og NOU 2016: 11). Ingen av disse forslagene ble fulgt opp av Finansdepartementet. Dette må kunne anses som en sterk indikasjon på at Finansdepartementets syn er at standardsettingen i regi av Norsk RegnskapsStiftelse har fungert hensiktsmessig.

I forbindelse med Finansdepartementets vurdering av forslagene til Regnskapslovutvalget av 2014 uttalte departementet at det ville vurdere hvordan arbeidet med standardsetting kunne organiseres og videreutvikles (Prop. 66 LS (2020–2021) side 20). Som følge av dette anmodet Finansdepartementet Norsk RegnskapsStiftelse i 2022 om å nedsette en arbeidsgruppe som skulle utrede spørsmålene om organisering og finansiering av norsk standardsetting på regnskaps- og bokføringsområdet. I arbeidsgruppens utredning ble det pekt på ulike modeller for hvordan standardsettingen kunne organiseres – i ren privat regi, i ren statlig regi, eller i form av en hybridmodell med både privat og offentlig involvering.^{* Arbeidsgruppens utredning er tilgjengelig på nettadressen: https://www.regnskapsstiftelsen.no/wp-content/uploads/2023/01/Utredning-fremtidig-regnskapsstandardsetting.pdf}

Utredningen ble sendt på høring i regi av Finansdepartementet. Det har ikke kommet noen eksplisitt tilbakemelding fra statlige myndigheter på denne utredningen – ut over at Regjeringen i forslaget til statsbudsjett for 2026 har satt av kr 4 000 000 til drift av Norsk RegnskapsStiftelse (post 72 i forslag til statsbudsjett).^{*Forutsatt at foreslått tildeling blir stående, kan det i et fremtidig tildelingsbrev bli stilt betingelser til bruken av midlene.} I denne artikkelen har vi mest oppmerksomhet mot standardsettingen på regnskapsområdet, men bevilgningen vil også inkludere arbeidet med standardsetting på bokføringsområdet. En bevilgning er kanskje den tydeligste form for anerkjennelse myndighetene kan gi, og kan tolkes som at myndighetene ikke har et ønske om å endre organiseringen slik at staten får økt kontroll over standardsettingen, men at den fortsatt kan skje i privat regi. Men med bevilgning over statsbudsjettet vil det også ligge en forventning, tror vi, til hvordan standardsettingen bør organiseres. Vi skal komme tilbake til hva vi mener med dette noe senere i artikkelen.

Betydningen av statlig støtte til standardsetting

I perioden 2012 til 2018 var det betydelig aktivitet i Regnskapsstandardstyret, som er fagorganet for utvikling av regnskapsstandarder i Norsk RegnskapsStiftelse. Målsettingen var å utvikle en felles regnskapsstandard for regnskapspliktige som ikke var små foretak, basert på IFRS for SMEs. Denne standarden ble derimot aldri ferdigstilt, dels som følge av manglende støtte til forslaget fra Regnskapslovutvalget av 2014 om en ny regnskapslov tilpasset IFRS for SMEs og dels, etter hvert, manglende finansiering av arbeidet med standardsetting.^{*Et utkast til standard basert på IFRS for SMEs ble sendt på høring i mars 2014.}

Enkelte av regnskapsstandardene har ligget nærmest uendret i 20 år (det gjelder for eksempel NRS(F) Fisjon og NRS(F) Resultatskatt), mens andre standarder i all hovedsak har vært uendret i 12–15 år. Det har riktignok vært foretatt mindre endringer i standardene som følge av endringer i regnskapsloven og annen relatert lovgivning, men ingen oppdatering ut over det.^{*Dette er riktignok ikke et helt presist bilde. I 2019 ble det fastsatt en ny standard for dem med begrenset regnskapsplikt (NRS 21), og i 2022 en ny standard om delårsregnskap (NRS 11).} Følgelig er det et betydelig etterslep i standardsettingen. Etterslepet gjør seg gjeldende på ulikt vis. Dels mangler det standarder på viktige områder, for eksempel for varige driftsmidler^{*NRS 8 God regnskapsskikk for små foretak inneholder riktignok noe veiledning som kan være relevant også for foretak som ikke er små foretak. NRS(V) Anvendelse av IFRS-løsninger innenfor god regnskapsskikk er også relevant her.} . Dels er det etablerte standarder som mangler sentral veiledning på problemstillinger som faller innenfor virkeområdet til standarden. For eksempel er NRS 18 Finansielle eiendeler og forpliktelser taus når det gjelder skillet mellom egenkapital og gjeld. Dels bør enkelte standarder vurderes endret i lys av internasjonal utvikling av regnskapsregelverket, noe som for eksempel gjelder for NRS 14 Leieavtaler, jf. IFRS 16 Leieavtaler, og dels bør standarder endres som følge av endringer i annet regelverk, noe som for eksempel er tilfellet for NRS(F) Resultatskatt som viser til utdaterte skatteregler. Oppdatering av eksisterende regnskapsstandarder, justering av foreløpige standarder slik at disse blir endelige, og utvikling av nye standarder der det ikke finnes standarder fra før, vil kreve mange tusen timers arbeid.

Finansieringen som er foreslått bevilget over statsbudsjettet, vil kunne gi sårt tiltrengte midler til å finansiere sekretariattjenester og til å engasjere utreder til å bistå arbeidsgruppene, Regnskapsstandardstyret og fagutvalgene under Regnskapsstandardstyret i arbeidet med å ta igjen etterslepet. Til nå har alt arbeidet i Regnskapsstandardstyret, i fagutvalg og i arbeidsgrupper vært gjort på dugnad. Det gjelder også arbeidsoppgaver som naturlig hører til sekretær eller utreder. Dersom det ytes en årlig støtte på 4 millioner kroner over statsbudsjettet, vil det være rom for å kunne gi medlemmene av de ulike organene i Norsk RegnskapsStiftelse en viss godtgjørelse – uten at denne nødvendigvis reflekterer markedspris eller alternativkost. I utredningen om organisering av standardsettingen ble det pekt på ulike alternativer for godtgjørelse som ligger innenfor en ramme av det som nå er foreslått bevilget over statsbudsjettet (4 millioner kroner) (se arbeidsgruppens utredning delkapittel 7.7). Men alle disse alternativene legger opp til at medlemmene får en godtgjørelse som er lavere enn markedspris eller alternativkost. Det betyr at dersom ett av disse alternativene velges, vil uansett noe av arbeidet med standardsettingen måtte finansieres privat, gjennom blant annet dugnadsinnsats. Finansieringsmodellen blir i så fall en hybridmodell med noe privat og offentlig finansiering – en modell som ble anbefalt av arbeidsgruppen som utredet organisering av standardsettingen.

Organisering av standard-settingen på regnskapsområdet

Finansiering som standardsetter over statsbudsjettet er, som tidligere nevnt, en anerkjennelse fra statlige myndigheter. Men i en slik bevilgning ligger det også en forpliktelse og trolig også en forventning. Forpliktelsen ligger i at stiftelsen tar opp igjen arbeidet med standardsetting med full tyngde. Vi er trygge på at stiftelsen vil oppfylle den forpliktelsen. Det har ikke vært manglende vilje eller evne til standardsetting på regnskapsområdet som har gjort at arbeidet har stoppet opp, men manglende avklaring av regulatoriske rammer og manglende finansiering.

Forventningen, tenker vi, handler om organiseringen av standardsettingen. I omtalen av post 72 i statsbudsjettet heter det: «Etter oppdrag frå Finansdepartementet har Norsk Regnskapsstiftelse utarbeidd forslag til organisering med mellom anna breiare representasjon i organa, og finansiering av det videre arbeidet med standardsetting.» Vi mener det med denne omtalen ligger en forventning om at Norsk RegnskapsStiftelse som ledd i gjenopptakelsen av standardsettingsarbeidet, gjennomfører de forslagene som ble fremmet i utredningen om organisering av standardsettingen – forslag som for øvrig Norsk RegnskapsStiftelse selv støttet i høringsrunden til utredningen.^{*Se høringssvar: Høring av utredning om fremtidig organisering av arbeidet med nasjonale regnskapsstandarder - regjeringen.no}

Det er særlig tre forhold som er av betydning her. Hensynet til effektiv standardsetting, legitimitet og åpen og rettferdig reguleringsprosess. Disse hensynene er til dels overlappende.

Regulatorisk effektivitet i standardsettingen ivaretas gjerne ved at en trekker veksler på private kompetansemiljøer som har stor nærhet til praksisfeltet, slik tradisjonen har vært i Norsk RegnskapsStiftelse. Dette vil kunne bidra til at standardsetteren får oppdatert kunnskap om hva som bør reguleres (hvilke problemstillinger som er aktuelle), samtidig som den har kunnskap om hvilket reguleringsomfang og -nivå som praksisfeltet anser som rimelig. Det at standardens krav anses som rimelige og forståelige for dem som er underlagt reguleringen, vil kunne gi bedre etterlevelse (se utredningen 2023 side 34).

Stor nærhet til det som skal reguleres, kan imidlertid også innebære en risiko for at standardsetteren ikke evner å ivareta et bredere samfunnsoppdrag («public interest»-perspektivet). Nærhet til praksis og sterke koblinger til sentrale aktører i praksis øker risikoen for at standardsetteren ivaretar særinteresser fremfor allmenne samfunnsinteresser. Denne risikoen kan føre til lavere tillit til standardsetteren og kan også føre til suboptimal regulering dersom standardsetteren opptrer på en måte som ikke ivaretar samfunnsinteresser.

Legitimitet, åpenhet og opplevelsen av en rettferdig reguleringsprosess henger tett sammen. Legitimitet i vid forstand er nært knyttet til tillit. I relasjon til standardsetting handler dette i stor grad om at standardsetteren ivaretar samfunnsinteresser snarere enn særinteresser, dvs. at den sørger for kvalitetsmessig, god regulering sett fra et samfunnsperspektiv. Slik tillit kan oppnås ved at standardsetteren sørger for åpenhet og bred involvering i standardsettingen.

Standardsetteren bør da organiseres slik at

• det sikres bred representasjon av ulike aktører som berøres av reguleringen,

• ved at det sikres åpenhet rundt prosessen frem til endelige standarder,

• ved at valgte løsninger for regulering i standardene begrunnes, og

• ved at det gis reell mulighet til å kunne påvirke de løsningene som til slutt nedfelles i standardene.

En åpen og inkluderende prosess vil bidra til å sikre en hensiktsmessig og forholdsmessig regulering som kan forventes å ha høy legitimitet.

Arbeidsgruppen foreslo at styret og fagorganene til regnskapsstandardsetteren skal ha bred representasjon. I dette ligger det at sammensetningen i styret og i fagorganene ikke skal være dominert av en bestemt bransje eller interessegruppe. På regnskapsområdet har fagorganene i Norsk RegnskapsStiftelse tradisjonelt vært dominert av medlemmer med tilknytning til revisjonsbransjen, og da særlig de fem store revisjonsselskapene, men det bør etter vår mening søkes en bredere representasjon i samsvar med arbeidsgruppens anbefaling. Arbeidsgruppen foreslo også at staten skal være representert i styret og i fagorganene, men likevel slik at standardsetteren skal være uavhengig av staten.

Videre ble det lagt vekt på at regnskapsstandardsetteren må legge til rette for åpenhet og for aktiv medvirkning i utvikling av standarder og strategi for standardsetting. Slik det har vært praktisert i Norsk RegnskapsStiftelse de senere år, har verken sakslister eller (andre) møtedokumenter vært tilgjengelige for andre enn dem som er direkte involvert i standardsettingen (medlemmer, observatører og sekretariat). I stedet bør saksdokumenter, møtereferater mv. være offentlig tilgjengelig på hjemmesiden til Norsk RegnskapsStiftelse. Det følger for øvrig av dette at nevnte dokumenter må ha et omfang som gjør at de fyller sin funksjon også for eksterne brukere. Det bør også utarbeides begrunnelsesvedlegg som redegjør for valg av regnskapsmessige løsninger. Høringsprosesser bør ikke begrenses til nye og endrede regnskapsstandarder mv., men det bør også gjennomføres åpen høringsprosess ved endring i strategien for standardsetting. I tillegg kan det vurderes om møtene i stiftelsen bør være åpne slik at interesserte parter kan følge fagdiskusjonene, og på den måten få dypere innsikt i de vurderinger som ligger bak de valg som tas.

I utredningen til arbeidsgruppen punkt 6.5.3 er det vist til en rekke forslag til endringer som gjelder selve organiseringen av standardsetteren og arbeidet med utvikling av standardene. Disse kan langt på vei gjennomføres innenfor stiftelsens rammer, men vil i noen tilfeller kreve endring i de formelle vedtektene, endring av hvordan stiftelsen er organisert og endring av arbeidsform og arbeidsprosess. Det er åpenbart at disse endringene vil kreve bruk av mer ressurser. Samtidig er vi av den oppfatning at mange av de tiltakene som foreslås i utredningen, vil bidra til høyere legitimitet og muligens også til kvalitetsmessig bedre standardsetting. Det å iverksette mange av forslagene til arbeidsgruppen vil også trolig kunne oppfylle eventuelle forventninger statlige myndigheter har til en ryddig og kvalitetsmessig god prosess for standardsetting på regnskaps- og bokføringsområdet.