Historiske ordninger

Konsesjonskraft og konsesjonsavgift er ordninger som har vært lovregulert i mer enn 100 år. Ordningene reguleres av vannfallsrettighetsloven og vassdragsreguleringsloven.

Eiere av større vannkraftverk med konsesjon etter vannfallsrettighetsloven og vassdragsreguleringsloven må avstå konsesjonskraft til utbyggingskommunen, og eventuelt fylkeskommunen. Hensikten med konsesjonskraft var i sin tid å sikre utbyggingskommunene kraft til alminnelig forsyning til en rimelig pris.

Eiere av større vannkraftverk som har konsesjon etter vassdragsreguleringsloven og vannfallsrettighetsloven har plikt til å betale konsesjonsavgifter til staten og kommuner som er berørt av kraftutbyggingen. Konsesjonsavgiften ble innført for å gi kommuner og stat en kompensasjon for generelle skader og ulemper som følge av utbygging av vassdrag samt en rett til en andel av verdiskapingen.

Beregning

Beregningen av konsesjonskraft og konsesjonsavgift tar utgangspunkt i et kraftgrunnlag. Kraftgrunnlaget er en beregning av effekten kraftverket kan gi, og regnes i naturhestekrefter. Beregningen tar utgangspunkt i regulert vannføring og fallhøyde og det er dermed først og fremst den regulerte vannføringen det betales konsesjonskraft og -avgift for, uavhengig av kraftverkets faktiske produksjon. Det innebærer at konsesjonskraft og konsesjonsavgifter avstås, uavhengig av kraftverkets produksjon, og om det er i drift eller ikke.

Konsesjonskraft og konsesjonsavgift er blant ordningene med størst negativ virkning på selskapenes insentiver til å investere i lønnsomme prosjekter. Ordningene baseres på et beregningsgrunnlag som ikke representerer de verdiene som skapes i kraftverkene og konsesjonskraftprisen reflekterer ikke markedsprisen for kraft og i mange tilfeller heller ikke selvkosten i kraftverket. Videre har ordningene en rekke andre uheldige sider som manglende likebehandling, problemstillinger knyttet til fordeling, insentiver ved revisjoner og komplisert administrasjon av ordningene.

Ordningene har spilt en viktig rolle i utbyggingen av norsk kraftproduksjon ved at de har bidratt til lokal aksept for utbygginger. Dette hensynet kan imidlertid ivaretas ved en fordeling/omfordeling av inntekter mellom stat og kommune/fylkeskommune.

Begge ordningene er historisk betinget, og formålet med disse ordningene er i stor grad utdatert. I tillegg har ordningene effekter som uønskede bruttoskatter, som kan innebære at selskapene lar være å gjennomføre investeringer.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at ordningene med konsesjonskraft og konsesjonsavgift avvikles og eventuelt erstattes av nøytrale overskuddsskatter.

Skattemessig formuesverdi = eiendomsskattegrunnlag

Utvalget foreslår endringer som medfører at samme prinsipp legges til grunn ved beregning av eiendomsskattegrunnlag, som i andre næringer. Ettersom produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner er fritatt for eiendomsskatt i andre næringer, er det ikke grunnlag for å opprettholde eiendomsskatt på produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner i vannkraftanlegg. Det foreslås derfor at dette tas ut av eiendomsskattegrunnlaget. Utvalget foreslår at eiendomsskatten ikke lenger beregnes med utgangspunkt i lønnsomhet, men heller med utgangspunkt i anskaffelseskostnaden. Dette bidrar til at eiendomsskatten for vannkraftanlegg er lik som for andre næringer.

Det foreslås at det ved verdsettelsen tas utgangspunkt i driftsmidlenes skattemessig nedskrevne verdier pr. 1. januar i skattefastsettingsåret, på samme måte som det som etter dagens regler legges til grunn som formuesskattegrunnlag. Det innebærer også at samme prinsipp legges til grunn ved eiendomsbeskatningen av (dagens) småkraft og stor vannkraft.

Når det gjelder formuesskattegrunnlaget for vannkraftanlegg, så skal dette svare til skattemessig verdi av driftsmidlene, inklusive produksjonsutstyr, produksjonsinstallasjoner og fallrettigheter.

For kommunene som skattekreditor, vil utvalgets forslag til endringer i eiendomsskattereglene innebære lavere inntekter fra eiendomsskatten. Utvalget legger til grunn at en ønsket fordeling av inntekter mellom kommuner/fylkeskommuner og staten kan gjennomføres ved andre fordelingsordninger.

Grunnlag for grunnrenteskatt uendret

Grunnrenteskatten beregnes med utgangspunkt i salgsverdi av kraftproduksjonen, fratrukket driftsutgifter, avskrivninger, konsesjonsavgift og eiendomsskatt. I tillegg gis fradrag for en friinntekt som skal kompensere for verdifallet ved avskrivninger over driftsmidlenes levetid i stedet for umiddelbar inntektsføring. Det er ikke slik at en normalavkastning skjermes fra grunnrenteskatt.

Utforming av nøytral grunnrenteskatt

Grunnrenteskatt er etter utvalgets mening en hensiktsmessig skatteform for vannkraft som bør videreføres. Det er viktig at en grunnrenteskatt er nøytral og utvalget har vurdert hvordan en slik nøytral grunnrenteskatt skal utformes.

Dette kan enten skje ved en kontantstrømskatt eller slik eksisterende regler er i dag, ved en periodisert grunnrenteskatt/overskuddsskatt. Hovedforskjellen mellom en kontantstrømskatt og en periodisert grunnrenteskatt /overskuddsskatt/ er om investeringene utgiftsføres umiddelbart eller om de avskrives over driftsmidlets levetid. I en periodisert grunnrenteskatt må det kompenseres for at fradragsføring av investeringer skjer gjennom avskrivninger over investeringens/driftsmidlets levetid. Bare da oppnås nøytralitet. Ved beregningen av denne kompensasjonen gis et fradrag, kalt «friinntekt», som skal kompensere for den ulempen det er å få fradrag over tid i stedet for et umiddelbart fradrag når investeringen foretas. Summen av avskrivninger og friinntekt skal i nåverdi være lik investeringskostnaden.

Beregning av friinntekt

Ved beregning av friinntekt har det vært enighet i utvalget om å legge til grunn en risikofri rente. Utvalget har derimot vært uenige om hva som skal legges til grunn som risikofri rente. Dagens risikofrie rente er i forskrift fastsatt til en normert risikofri rente som er årsgjennomsnittet av renten på statskasseveksler med 12 måneders gjenstående løpetid. Finansdepartementet beregner og kunngjør rentene for det enkelte inntektsåret i januar i året etter inntektsåret. For inntekståret 2018 er den normerte risikofrie renten 0,7 pst.

Utvalget har vært delt i tilrådninger om hvordan den risikofrie friinntektsrenten bør fastsettes:

• Utvalgets flertall tilrår at friinntektsrenten fortsatt fastsettes lik gjennomsnittlig rente på 12-måneders statskasseveksler som oppdateres årlig. Etter disse medlemmers vurdering er det ikke grunnlag for påslag for likviditetspremie eller andre forhold.

• Utvalgets mindretall mener den risikofrie renten bør reflektere de lange avskrivningstidene, og settes lik renten på ti-års statsobligasjon, med en årlig justering. Videre bør det være et påslag fordi fremtidige skattefradrag vil være mindre omsettelige enn statspapirer. Påslaget skal ikke inkludere selskapsrisiko, og skal derfor være lavere enn kredittpremie for kraftobligasjoner.

Utvalget mener at grunnrenteskatten for vannkraft fortsatt bør baseres på en periodisert overskuddsskatt.

Andre endringer i grunnrenteskatten

Det er etter dagens regler ikke klart om selskapene kan fradragsføre hele den skattemessige gjenstående verdien ved eventuell nedstengning av kraftverk. Det kan da oppstå spørsmål om skattemessig behandling av eventuell negativ restverdi knyttet til driftsmidlene i kraftverket. Det er utvalgets syn at kraftforetakene bør få fullt fradrag i grunnrenteskatten for skattemessig gjenstående verdi i de tilfellene kraftverket stenges ned. Det samme gjelder eventuelle andre relevante utgifter ved nedstengning. Utvalget tilråder at det avklares lovmessig at kraftforetakene får fullt fradrag i grunnrenteskatten for skattemessig gjenstående verdi og andre utgifter for de kraftverkene som stenges ned.

Videre foreslås at inntekter fra salg av opprinnelsesgarantier tilknyttet vannkraft bør inkluderes i grunnlaget for grunnrenteskatt. Dette fordi opptjeningen er direkte knyttet til kraftproduksjon, og derfor bør salgsinntekten inngå i grunnlaget for grunnrenteskatt for å reflektere den fulle produksjonsinntekten for vannkraft.

Ved oppfølgingen av utvalgets forslag bør det vurderes nærmere om det er hensiktsmessig å legge om fra beregning av grunnrenteskatt på kraftverksnivå til selskapsnivå, og eventuelt på hvilket tidspunkt en slik omlegging er hensiktsmessig.

Avskrivningsregler som før

Utvalget har vurdert avskrivningsreglene for vannkraftverk, men har ikke foreslått endring av disse. Skattemessige avskrivninger bør i størst mulig grad gjenspeile det økonomiske verdifallet. Dette er bakgrunnen for dagens lange avskrivningsperioder for vannkraftanlegg.

Fradrag for rentekostnader

På grunn av konsolideringsmodellen er en stor andel av dagens eiere av vannkraftverk kommuner og fylkeskommuner. Disse er ikke skattepliktige for renteinntekter, mens rentekostnader kan fradras. Det er derfor sterke insentiver til å gjeldsfinansiere selskapene, for å oppnå rentefradrag.

Det finnes rentebegrensningsregler som vil avdempe noe av effekten av fradraget dersom rentekostnadene er av en viss størrelse. Dagens rentebegrensningsregler medfører at virksomheter med høy avkastning har større rom for rentefradrag enn virksomheter med ordinær avkastning, fordi fradragsrammen vil være høyere når avkastningen er høy. Ettersom det legges til grunn at det er en grunnrente i vannkraft, vil det ha som konsekvens at vannkraftverk vil ha høyere avkastning enn annen ordinær virksomhet. Dette vil i så fall medføre at vannkraftselskaper vil oppnå en høyere fradragsramme og følgelig få fradragsført relativt sett mer av rentekostnadene enn andre virksomheter i andre bransjer.

Det kan derfor stilles spørsmål ved om en bør ha en mekanisme som medfører justering av denne «skjevheten». På denne bakgrunn er det utvalgets anbefaling at det bør vurderes om det er behov for justeringer av fradragsrammen i rentebegrensningsregelen for selskaper med inntekt fra vannkraftproduksjon.