Milliardene strømmer ut og kontrollene er sårbare

Midlene som utbetales fra de ulike tilskuddsordningene, skal bidra til innovasjon, forskning, næringsutvikling, bistand, kultur og en rekke andre samfunnsnyttige formål. Ordningene medfører dessverre også betydelige sårbarheter for misbruk. Problemet er dels at regelverket er for svakt, at kontrollene underveis ikke er gode nok, samt at det gjøres for lite for å sjekke om staten faktisk får det den betaler for.

Ingen har oversikt over tilskuddsordningene

En grunnleggende utfordring er at den offentlige tilskuddsforvaltningen er fragmentert. Ifølge Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) utgjør tilskudd omtrent en tredjedel av statsbudsjettets utgifter, og forvaltes av omkring 90 statlige tilskuddsforvaltere.^{*https://www.dfo.no/fagomrader/tilskudd-fra-staten/fakta-om-tilskudd} I alt er det snakk om rundt 600 ulike ordninger i tillegg til 800 enkeltstående tilskuddsmuligheter.^{*https://www.dn.no/kriminalitet/okokrim/pal-lonseth/okonomisk-kriminalitet/milliardene-strommer-ut-okokrim-sjefen-er-bekymret-for-tilskuddskriminaliteten/2-1-1981029}

Tilskuddsmottakeren rapporterer selv om prosjektgjennomføring, kostnader, måloppnåelse og bruk av midler. Dersom kontrollmekanismene er svake, kan dette gi handlingsrom for misbruk.

Økokrim ser med bekymring på utviklingen. Det finnes indikasjoner på at organiserte kriminelle etablerer strukturer for å utnytte offentlige støtteordninger. Erfaringer fra Sverige viser hvordan kriminelle nettverk har infiltrert og utnyttet velferds- og tilskuddsordninger innen blant annet barnevernssektoren.

– Det er ingen grunn til å tro at Norge er immun mot tilsvarende utvikling. Når organiserte kriminelle på urettmessig vis får tilgang til offentlige midler, investeres midlene gjerne videre i ytterligere kriminelle handlinger. Det er altså en dobbel negativ effekt av tilskuddskriminalitet: For det første går offentlige midler tapt, og for det andre er midler som er ment til samfunnsnyttige formål, med på å finansiere kriminelle og annen alvorlig kriminalitet, sier Pål Lønseth.

I et slikt trusselbilde blir revisor en viktig del av samfunnets samlede kontroll- og beredskapsapparat mot økonomisk kriminalitet.

Tilskuddsordninger som mål for økonomisk kriminalitet

Tilskuddsordninger kan være attraktive mål for økonomisk kriminalitet nettopp fordi ordningene ofte er tillitsbaserte og preget av høyt utbetalingstempo, utydelig tilskuddsregelverk og varierende kontrollnivå. Regelverket for tilskuddsordningene er dels utarbeidet med fokus på brukervennlighet, effektivitet og forutsigbarhet. Brukervennlighet og effektivitet kan imidlertid også gjøre det enklere for kriminelle å misbruke ordningene.

Kriminelle aktører tilpasser seg kontrollmekanismene, og økonomisk kriminalitet skjer i økende grad gjennom tilsynelatende legale virksomheter og profesjonelle selskapsstrukturer. Dette gjør kriminaliteten krevende å oppdage og etterforske.^{*Økokrims trusselvurdering 2024: Omfattende trusler mot samfunn og næringsliv», publisert 29. oktober 2024.} Samtidig ser man en utvikling hvor profesjonelle tilretteleggere kan bidra til å legitimere eller skjule misbruk. Det kan dreie seg om avanserte selskapsstrukturer, manipulerte regnskaper, fiktive leverandørforhold eller kunstig oppblåste prosjektkostnader.

Fremveksten av kunstig intelligens og digitale verktøy gir dessuten nye muligheter for forfalskning og manipulasjon. Dokumenter, kontrakter, timelister, fakturaer og annen underlagsdokumentasjon kan fremstå langt mer troverdig enn tidligere. Dette stiller økte krav til kontrollhandlinger og profesjonell skepsis hos revisorer.

Revisors rolle som allmennhetens tillitsperson

Revisor har en viktig samfunnsrolle som allmennhetens tillitsperson. Rollen innebærer ikke bare kontroll av regnskaper, men også et ansvar for å bidra til tillit og etterlevelse. Denne rollen er også særdeles viktig i møte med tilskuddskriminalitet.

Revisor er blant de få eksterne aktørene som har innsyn i virksomhetens økonomi, prosjektgjennomføring, underlagsdokumentasjon og interne kontrollmiljø. Dette setter revisor i en sentral posisjon til å oppdage forhold som fremstår ulogiske, unormale eller utilstrekkelig dokumentert. Økonomisk kriminalitet er imidlertid sjelden åpenbar. De kriminelle handlingene forsøkes gjerne skjult gjennom tilsynelatende legitime disposisjoner og profesjonell fremtoning. Det er derfor viktig at revisor utøver profesjonell skepsis ved utførelsen av revisjonsoppdragene.

Revisor bør være særlig oppmerksom på forhold som kan indikere økt risiko for misligheter eller tilskuddskriminalitet. Hva som utgjør røde flagg eller mistenkelige forhold, vil variere betydelig, blant annet avhengig av tilskuddsordningens innretning, bransje, virksomhetens driftsmodell samt kunde- og leverandørforhold. Vurderingene må være risikobaserte og tilpasses den enkelte virksomhet.

Eksempler på forhold som kan gi grunn til økt oppmerksomhet, er:

• Dokumentasjon som fremstår unaturlig eller lite etterprøvbar

• Kostnader med uklar relevans for virksomheten

• Prosjektkostnader som øker uten klar og etterprøvbar forklaring

• Leverandørforhold som er uklare eller vanskelig lar seg verifisere

• Nærståendetransaksjoner

• Virksomheter som mottar tilskudd fra ulike ordninger samtidig

• Manglende samsvar mellom rapportert aktivitet og faktisk virksomhet

• Motvilje fra styre eller ledelse mot innsyn eller kontrollhandlinger

• Kompliserte selskapsstrukturer uten åpenbar forretningsmessig begrunnelse

Listen er ikke uttømmende. For nærmere veiledning kan revisor blant annet hente informasjon fra Økokrims indikatorlister, Økokrims hurtig-guide for revisorer: Rapportering av mistenkelige forhold, indikatorer på mistenkelige transaksjoner utarbeidet av NTAES, Finanstilsynets veiledning om revisorers etterlevelse av hvitvaskingsregelverket, samt ISA 240 om revisors oppgaver og plikter knyttet til misligheter ved revisjon av regnskaper. Som nevnt har DFØ og Økokrim også utarbeidet veileder til tilskuddsforvaltere for hvordan man kan forebygge tilskuddskriminalitet. Det er ikke nødvendigvis enkeltstående forhold som er avgjørende, men summen av indikatorer og uregelmessigheter.

Totalforsvaret mot økonomisk kriminalitet

Bekjempelse av økonomisk kriminalitet er ikke et ansvar som alene ligger hos politi og påtalemyndighet. Det er et samfunnsansvar hvor både offentlige og private aktører spiller viktige roller. I de senere årene har begrepet totalforsvar fått økt aktualitet. Tradisjonelt har dette vært knyttet til nasjonal sikkerhet og beredskap, men tankegangen er også relevant i kampen mot økonomisk kriminalitet. Store offentlige tilskuddsordninger representerer betydelige verdier, og dersom slike ordninger systematisk tappes av kriminelle aktører, vil det undergrave tilliten til fellesskapets ordninger og svekke samfunnets motstandskraft. Et eksempel er Rhipto-saken (se egen faktaboks). Saken illustrerer hvor sårbare norske tilskuddsordninger kan være for misbruk, korrupsjon og økonomisk kriminalitet. Saken understreker også revisors viktige rolle i å avdekke mistenkelige forhold, avverge tap av offentlige midler og bidra i samfunnets samlede innsats mot økonomisk kriminalitet.

Rhipto-saken illustrerer også at svikt i revisjonsutførelsen kan medføre alvorlige konsekvenser for revisor. I kjølvannet av saken ble oppdragsansvarlig revisor fratatt autorisasjonen etter at Finanstilsynets klagenemnd konkluderte med at revisor «grovt og gjentatt» hadde overtrådt pliktene etter revisorloven og god revisjonsskikk^{*https://www.panoramanyheter.no/bistandsbransjen-korrupsjon-mislighold/pwc-partner-fratatt-autorisasjon-som-revisor/378834}. Departementene har i tillegg varslet søksmål mot revisjonsforetaket med krav om betydelig erstatning^{*https://www.panoramanyheter.no/korrupsjon-rhipto/helt-utrolig-at-ud-ikke-gjennomskuet-dette/421134}. Saken viser at manglende profesjonell skepsis, utilstrekkelige revisjonshandlinger og svak oppfølging av mislighetsindikatorer ikke bare kan få konsekvenser for samfunnet og tilskuddsforvalter, men også for den enkelte revisor og revisjonsforetaket.

Revisorstanden utgjør en viktig del av samfunnets kontrollstruktur. Revisorloven § 9-4 krever at revisor opparbeider seg en forståelse av virksomheten som revideres. Det er også et krav at revisor identifiserer risikoene for vesentlig feilinformasjon i regnskapet som skyldes misligheter. Revisor må da forstå hvor og hvordan misligheter kan oppstå. En slik vurdering er avgjørende for å planlegge og utføre nødvendige revisjonshandlinger. Ved forsvarlig utført revisjon bidrar revisor til å forebygge og avdekke alvorlig økonomisk kriminalitet. Dette forutsetter årvåkenhet, profesjonell skepsis og vilje til å reagere når noe skurrer eller fremstår ulogisk.

SkatteFUNN, profesjonelle tilretteleggere og nye kriminalitetsformer

Flere saker knyttet til SkatteFUNN-ordningen viser hvordan tilskudds- og støtteordninger kan misbrukes gjennom uriktige prosjektbeskrivelser, oppblåste kostnader eller fiktiv FoU-aktivitet. I enkelte saker har det også vært benyttet profesjonelle rådgivere eller tilretteleggere som har bidratt til å legitimere eller fasilitere misbruket.

I 2025 aksjonerte Økokrim flere steder i landet i en større skattesviksak knyttet til blant annet SkatteFUNN-ordningen.^{*https://www.okokrim.no/oekokrim-har-aksjonert-flere-steder-i-landet-i-stor-skattesviksak.6732673-549344.html} Saken gjaldt mistanke om omfattende skatte- og avgiftsunndragelser, hvor det blant annet ble undersøkt om det var gitt uriktige opplysninger knyttet til FoU-prosjekter og støtteordninger. Saken illustrerer hvordan offentlige støtteordninger kan utnyttes gjennom komplekse selskapsstrukturer, profesjonelle nettverk og tilsynelatende legitim virksomhet. Dette viser hvordan økonomisk kriminalitet ofte skjer i skjæringspunktet mellom legitime virksomheter, profesjonelle aktører og kompliserte økonomiske disposisjoner. For revisor innebærer dette at det i vurdering og kontroll av risiko må utvises tilstrekkelig kritisk vurdering av virksomhetens realitet, prosjektinnhold og dokumentasjon.

Revisors rapporteringsplikt ved mistanke om økonomisk kriminalitet

Revisorer og andre rapporteringspliktige har en viktig rolle etter hvitvaskingsregelverket. Dersom det foreligger forhold som kan indikere utbytte fra straffbare handlinger eller mistanke om hvitvasking, er det lovpålagt plikt til å gjennomføre nærmere undersøkelser. Dersom mistanken ikke avkreftes gjennom slike undersøkelser, foreligger det plikt til å rapportere forholdet til Økokrims Financial Intelligence Unit (FIU). Erfaring tilsier at terskelen for å sende inn rapport om mistenkelige forhold (MF-rapporter), ofte er for høy. Det er viktig å understreke at rapporteringsplikten inntrer ved uavklart mistanke. Det er ikke et krav at revisor har konstatert at det foreligger et straffbart forhold. Antall rapporter om mistenkelige forhold fra revisorer har mellom 2023 og 2025 ligget mellom 41 og 88. Selv om det har vært en økning i antall i perioden, er antallet fortsatt beskjedent.^{*https://www.okokrim.no/statistikk-mt-rapporter.565566.no.html}

– Tilskuddskriminalitet vil ofte generere økonomiske verdier som senere må integreres i den legale økonomien. Slike forhold vil derfor kunne være relevante også i et hvitvaskingsperspektiv, og kan utløse både undersøkelsesplikt og rapporteringsplikt, sier sjef for Økokrim Pål Lønseth.

I tillegg til rapporteringsplikten etter hvitvaskingsloven har revisor etter revisorloven § 10-1 annet ledd bokstav c adgang til å underrette politiet om forhold som gir grunn til mistanke om straffbar handling, uten hinder av taushetsplikten. Bestemmelsen gir revisor et selvstendig handlingsrom i situasjoner hvor det kan være behov for å varsle om alvorlige forhold.

Det er samtidig viktig å understreke at effektiv forebygging ikke bare handler om regelverk og rapporteringsplikter. Det handler også om profesjonell dømmekraft. Revisor bør tørre å stille de ekstra spørsmålene når noe fremstår ulogisk eller vanskelig å forklare. Erfaring viser at alvorlige saker ofte avdekkes nettopp fordi noen reagerte på forhold som «ikke stemte».

Revisors plikter og erfaringer fra tilsyn

Revisors ansvar for å forebygge og avdekke misligheter er tydelig forankret i revisorloven og revisjonsstandardene. Etter ISA 240 «Revisors oppgaver med og plikter til å vurdere misligheter ved revisjon av regnskaper» skal revisor identifisere og vurdere risikoen for vesentlig feilinformasjon som følge av misligheter, herunder risikoen for ledelsens overstyring av kontroller. Standarden understreker også betydningen av profesjonell skepsis, kritisk vurdering av revisjonsbevis og bruk av uforutsigbarhet i revisjonshandlinger.

Dette er forhold som er direkte relevante i arbeidet med virksomheter som mottar offentlige tilskudd, hvor risikoen for uriktige opplysninger, manipulasjon av dokumentasjon og tilpasning til kontrollregimer kan være særlig til stede.

Finanstilsynets tematilsyn om økonomisk kriminalitet og misligheter fra 2026 viser at det fortsatt er forbedringsområder i revisjonspraksis^{*https://www.finanstilsynet.no/nyhetsarkiv/tilsynsrapporter/2026/tematilsyn---okonomisk-kriminalitet-og-misligheter/#3.Oppsummering}. Tilsynet avdekket blant annet:

• Mangelfull håndtering av særskilte mislighetsrisikoer, særlig risikoen for ledelsens overstyring av kontroller.

• Lite systematisk bruk av uforutsigbarhet i revisjonshandlinger, og svak dokumentasjon av hvordan dette er gjennomført.

• Overordnet eller utilstrekkelig testing og vurdering av kontroller.

• Svak dokumentasjon av revisjonsteamets vurderinger av mislighetsrisiko, blant annet manglende sammenheng mellom forståelse av virksomheten og identifisert mislighetsrisiko.

Funnene illustrerer et viktig poeng: Selv om regelverket er tydelig, kan praktisk etterlevelse variere. I møte med stadig mer profesjonalisert økonomisk kriminalitet er det avgjørende at revisjonshandlinger faktisk utformes og gjennomføres på en måte som er egnet til å avdekke misligheter.

Det er svært viktig at revisor opparbeider seg god forståelse av virksomheten som revideres, identifiserer alle risikofaktorer og gjennomfører revisjonshandlinger for å håndtere mislighetsrisikoen. Det innebærer også å stille de kritiske spørsmålene, utfordre dokumentasjon og aktivt søke etter forhold som ikke fremstår konsistente eller troverdige.

Revisors rolle i møte med et skjerpet trusselbilde

Økokrims trusselvurderinger viser at økonomisk kriminalitet blir stadig mer profesjonalisert, teknologisk avansert og vanskeligere å oppdage. Organiserte aktører søker aktivt etter sårbarheter i offentlige ordninger og kontrollsystemer.At offentlige midler tiltenkt samfunnsnyttige formål kan benyttes av kriminelle til å finansiere ytterligere kriminalitet, understreker alvoret. I dette bildet har revisor en sentral samfunnsrolle.

– Gjennom årvåkenhet, profesjonell skepsis og vilje til å reagere på uregelmessigheter, kan revisor bidra til å beskytte fellesskapets midler og styrke samfunnets motstandskraft mot økonomisk kriminalitet, sier Pål Lønseth.