EBA-retningslinjer om bail in

5. april publiserte EBA tre sentrale retningslinjer relatert til bail in-instituttet:

• Final Guidelines on the treatment of shareholders in bail-in or the write-down and conversion of capital instruments,

• Final Guidelines on the rate of conversion of debt to equity in bail-in og

• Final Guidelines concerning the interrelationship between the BRRD sequence of writedown and conversion and CRR/CRD

Hovedprinsippet i retningslinjene om behandlingen av aksjonærer ved bail in eller nedskrivning/konvertering av kapitalinstrumenter er at aksjene skal nulles dersom banken anses å ha null eller negativ egenkapital. Dersom egenkapitalen fortsatt vurderes å være positiv, skal aksjonærene utvannes betydelig («severe dilution»). Det grunnleggende er at man gjennom krisehåndteringen ikke skal påføre kreditorer tap før aksjonærene først har absorbert tap i maksimal utstrekning («… not seek to impose losses on other creditors of the institution until shareholders have absorbed losses to the maximum possible extent»).

Når det gjennomføres konvertering av gjeld til egenkapital, skal konverteringsratene settes slik at ingen aksjonærer eller kreditorer kommer dårligere ut enn ved en konkurs («No creditor worse off»-prinsippet). Differensierte konverteringsrater bør bare anvendes når formålet er å oppfylle andre prinsipper i BRRD artikkel 34 (General principles governing resolution).

Den tredje av de nevnte retningslinjene fastsetter bestemmelser om innbyrdes håndtering av ulike instrumenter som inngår i ansvarlig kapital. Instrumenter som tilhører samme kategori i prioritetsrekkefølgen ihht. BRRD, skal behandles likt, uavhengig av instrumentenes egenskaper for øvrig. Instrumentene skal dessuten behandles likt uavhengig av om de er fullt eller bare delvis inkludert i ansvarlig kapital. Et par eksempler som viser den praktiske betydningen av disse prinsippene er:

• Fondsobligasjonslån som er «grandfathered» skal nedskrives likt med fonds­obligasjonslån som oppfyller alle vilkår i CRR.

• Tilleggskapital-instrumenter (ansvarlige lån) som bare delvis teller med i ansvarlig kapital som følge av at gjenstående løpetid er under fem år, skal nedskrives likt med tilleggskapital-instrumenter med gjenstående løpetid på mer enn fem år og som dermed inngår fullt ut i ansvarlig kapital.

Teknisk standard for verdsettelse i forbindelse med krisehåndtering

EBA har publisert to endelige regulatoriske standarder for verdsettelse i forbindelse med krisehåndtering (Regulatory Technical Standards on valuation for the purposes of resolution and on valuation to determine difference in treatment following resolution under Directive 2014/59/EU on recovery and resolution of credit institutions and investment firms). Disse to standardene dekker tre ulike verdsettelsessituasjoner:

• Valuation 1, som skal gi svaret på om det er et behov for å gjennomføre krisehåndtering eller nedskrivning/konvertering. Denne verdsettelsen skal gjennomføres på basis av gjeldende regnskaps- og regulatoriske prinsipper.

• Valuation 2, som skal danne grunnlaget for å fastsette det nødvendige omfanget av eventuell nedskrivning eller konvertering. Denne verdsettelsen skal bygge på «Økonomisk verdi»-forutsetninger.

• Valuation 3, som skal gjennomføres i ettertid for å vurdere om ingen kreditorer har kommet dårligere ut enn ved en konkursbehandling («Any creditor worse off?»). Denne verdsettelsen skal bygge på en «Gone concern»-forutsetning.

Kravet om gjenopprettingsplaner

Som forsøkt beskrevet ovenfor spiller gjenopprettingsplanen som hver enkelt bank skal utarbeide og vedlikeholde, en meget sentral rolle i en kritisk fase i enhver bankkrise, nemlig i det grenselandet hvor krisen kan gå over fra en situasjon der forutsetningene for fortsatt drift lar seg gjenopprette til å ende i en krisehåndteringssituasjon hvor både innstilling av drift og tap for kreditorer kan bli en realitet. Derfor stiller da også regelverket omfattende krav til disse planene.

Lovforslaget i Finansdepartementets Prop. 159 L omfatter også det ovennevnte kravet om gjenopprettingsplaner. Det følger av lovforslagets §20–5 at finansforetaket «… skal ha en plan som angir hvilke tiltak foretaket kan sette i verk for å gjenopprette sin finansielle stilling når denne har blitt betydelig svekket.» For morselskap i konsern skal planen dekke hele konsernet. Gjenopprettingsplanen skal vedtas av finansforetakets styre.

Finanstilsynet skal vurdere den styrevedtatte gjenopprettingsplanen med hensyn til «… om planen tilfredsstiller kravene i første ledd, om planlagte tiltak vil være tilstrekkelige til å gjenopprette foretakets finansielle stilling, og om planen vil la seg gjennomføre raskt og med minst mulig skadevirkninger for kunder, andre finansforetak og den finansielle stabiliteten.» Dersom dette ikke er tilfellet, kan Finanstilsynet kreve at planen forbedres og, hvis dette ikke gjøres, gi foretaket pålegg. Når myndighetene vurderer den enkelte banks gjenopprettingsplaner, skal det i henhold til EUs mer detaljerte regelverk på området legges vekt på fullstendighet (blant annet oppfyllelse av innholdskravene), kvalitet og troverdighet.

Det følger videre av lovforslagets §20–5 (6) at departementet kan utarbeide forskrifter om nærmere krav til innholdet i slike gjenopprettingsplaner. Innen EU foreligger det en rekke regulatoriske tekniske standarder (RTS’er) og guidelines fra EBA som gir nærmere føringer for innholdet i slike planer (mer om dette nedenfor).

Kravene til gjenopprettingsplaner i BRRD, RTS’er og guidelines

I skrivende stund er ikke det norske lovverket om krisehåndtering vedtatt. Men i EU foreligger det en rekke mer detaljerte regulatoriske krav og forventninger til disse planene. For det første har vi EU-kommisjonens delegerte regulering 2016/1075 av 23. mars 2016 som blant annet omfatter krav til innhold i disse gjenopprettingsplanene. EBA har dessuten utarbeidet flere guidelines relatert til det nærmere innholdet i slike planer. Dette omfatter retningslinjer for:

• indikatorer som skal overvåkes

• bruken av scenarioer i planene

• kriterier myndighetene skal anvende for å vurdere planene

• forenklingsadgangen

Krav til innholdet i planene

Ifølge kommisjonens delegerte regulering skal slike planer omfatte følgende fem hovedelementer:

1. sammendrag

2. informasjon om styring og forvaltning av planen

3. strategisk analyse

4. informasjons- og kommunikasjonsplan

5. forbedringstiltak

Sammendragsdelen skal gi en oversikt over (a) styring og forvaltning av planen, (b) strategisk analyse og bankens gjenopprettingskapasitet, (c) viktige endringer i banken/konsernet eller i planen siden forrige versjon, (d) informasjons- og kommunikasjonsplanen og (e) forbedringstiltak.

Delen om informasjon om styring og forvaltning av planen skal dekke både forvaltningen av selve planen og styrings- og ansvarsforhold ved iverksettelse og gjennomføring av planen. Derfor skal det fremgå hvordan gjenopprettingsplanen har blitt utarbeidet, herunder ansvarsforhold for utarbeidelse og vedlikehold, samt integrasjon med generell styring og kontroll i banken og planens konsistens med bankens øvrige rammeverk for risikostyring. Denne delen av planen skal også omfatte policyer og prosedyrer for godkjennelse av gjenopprettingsplanen, samt angi om planen er vurdert av internrevisjonen eller risikoutvalget. Det skal også gis en bekreftelse på styrets godkjennelse av planen. I denne delen av planen skal det tydelig angis hvordan planen sikrer en tidsriktig og hensiktsmessig gjennomføring av beredskapstiltakene, herunder eskalerings- og beslutningsprosesser, roller, ansvarsforhold og fullmakter. En viktig del her er oversikten over de indikatorene som skal overvåkes for å identifisere en potensiell krisesituasjon, samt beskrivelser av ledelsesinformasjons- og rapporteringssystemene for å frembringe nødvendig beslutningsgrunnlag.

Den strategiske analysen skal for det første gi en oversikt over og beskrivelse av de ulike foretakene som planen dekker, samt at institusjonens kjernevirksomhetsområder og de såkalte «kritiske funksjoner» skal identifiseres. «Kritiske funksjoner» er aktiviteter og tjenester som, hvis de opphører, vil være kritiske for den finansielle stabiliteten eller realøkonomien. Andre del av den strategiske analysen er beskrivelsen av de ulike beredskapstiltakene som er identifisert som aktuelle, med beskrivelse av tiltakenes innhold, gjennomføringsplan, realisme og hensiktsmessighet i ulike typer kriser.

Informasjons- og kommunikasjonsplanen skal både dekke intern og ekstern kommunikasjon, samt gi en oversikt over tiltak for å håndtere negative markedsreaksjoner. I siste del av planen skal det gis en beskrivelse av identifiserte, aktuelle forbedringstiltak for å støtte implementeringen av planen eller forbedre beredskapstiltakene, inkludert både tidsfrister og ansvar for gjennomføringen.

Forholdsmessighet

Forholdsmessighetsprinsippet gir myndighetene adgang til å stille forenklede krav til visse bankers gjenopprettingsplaner. Disse forenklede kravene kan dels gå på kravene til innhold og detaljeringsgrad i planene og dels på tidspunktet for når første plan må foreligge og hvor ofte den må ajourholdes. Retningslinjene om forenklingsadgang angir ulike kriterier som skal vurderes i forhold til mulig forenklingsadgang, herunder bankens størrelse, risikoprofil, kompleksitet i bankens aktiviteter, juridisk selskapsform, eierstruktur, forretningsmodell og hvor sammenknyttet banken er med finansiell sektor for øvrig.

Forholdsmessighetsprinsippet er også foreslått lovfestet på dette området i Norge. Overordnet følger dette av forslagets § 20–4, første ledd:

«Ved anvendelsen av reglene i kapitlet her med tilhørende forskrifter skal Finanstilsynet legge vekt på at virkningen av de enkelte bestemmelser blir tilpasset og vil stå i rimelig forhold til foretakets størrelse, kapitalforhold og eierstruktur, arten og omfanget av dets virksomhet og risiko­eksponering, og i hvilken grad svekket finansiell stilling eller krise i foretaket kan få virkninger for finansiell stabilitet, markedsforhold eller økonomien for øvrig.»

Lovforslagets §20–7 gir dessuten nærmere bestemmelser om forholdsmessighet og gjenopprettingsplaner, herunder også om departementets adgang til å konkretisere forholdsmessighet gjennom forskriftsbestemmelser. I dette paragrafforslaget heter det at kravene til gjenopprettings- og krisetiltaksplaner kan tilpasses «a) foretakets størrelse, risikoprofil, kompleksitet, eierstruktur, arten og omfanget av dets virksomhet, og i hvilken grad foretaket er sammenvevet med resten av finanssystemet, og b) antatte virkninger av en krise i foretaket for andre foretak, den finansielle stabiliteten, markedsforhold og økonomien for øvrig.» Videre heter det at Finanstilsynetet kan «… fastsette forenk­lede krav til gjenopprettingsplaner og krise­tiltaksplaner for enkeltforetak eller grupper av foretak.»

Indikatorer for «krisevarsling»

En sentral del av det samlede planverket er anvendelsen av et antall indikatorer for løpende overvåking, med tanke på tidligst mulig å forutse finansielt stress og dermed også tidligst mulig kunne iverksette relevante beredskapstiltak. Retningslinjene for indikatorer krever at det for dette formålet skal anvendes sentrale indikatorer innenfor områdene kapital, likviditet, lønnsomhet og eiendelskvalitet. Med mindre det kan begrunnes at det ikke er relevant, skal det også benyttes overvåkingsindikatorer i forhold til markedsforhold og makroøkonomi. De indikatorene som benyttes, skal både reflektere bankens forretningsmodell og risikoeksponering. Indikatorene skal være fremoverskuende og dermed være velegnet for tidligst mulig å identifisere potensielle utfordringer.

Retningslinjene fra EBA omfatter en oversikt over hvilke indikatorer som alle banker som minimum skal anvende. Disse er vist i tabell 1.

Banken kan begrunne at enkelte av indikatorene ikke er relevante. For eksempel vil ikke selskapets aksjekurs være relevant for sparebanker som ikke har utstedt egenkapitalbevis. Det er videre slik at det heller ikke finnes CDS-spreader for særlig mange norske banker. Selv om mange banker ikke har offisiell rating, har praksisen med såkalte «skyggeratinger» medført at punkt 5a i listen ovenfor likevel har vært relevant for norske banker. Med et mulig bortfall av slik «skyggerating»-praksis kan dette dog bli en mindre aktuell indikator for flere banker. Dette er noen eksempler på indikatorer som av praktiske årsaker ikke vil være relevante for mange norske banker.

På den annen side skal banken vurdere behovet for og relevansen av alternative eller ytterligere indikatorer. Retningslinjene fra EBA gir en rekke eksempler på mulige slike tilleggsindikatorer, se tabell 2.

Banken må etablere et systematisk opplegg for løpende overvåking og rapportering av de relevante indikatorene, med tilhørende klare prosedyrer for iverksettelse av gjenopprettingsplanen dersom en eller flere indikatorer når forhåndsdefinerte, kritiske nivåer. Bruk av et trafikklys-system for slik overvåking, eskalering og beslutning om beredskapssituasjon kan være å anbefale.

Scenarioanalyser

Scenariene skal ikke representere hva banken antar er de mest sannsynlige hendelsene, men derimot være scenarier som, gitt bankens forretningsmodell og risikoprofil, er relevante og alvorlige, men ikke helt usannsynlige hendelser. De skal anvendes for å teste realismen i beredskapstiltakene. Scenariene skal dekke både systemkriser og bankspesifikke kriser, samt både de krisene som oppstår plutselig og de som utvikler seg langsomt. Systemviktige banker må ha minst fire scenarier i sine gjenopprettingsplaner, mens andre banker kan begrense seg til å gjøre bruk av tre scenarier. Disse tre må da dekke henholdsvis bankspesifikk krise, systemkrise og en kombinasjon av de to forannevnte.

I systemkrise-scenariet vil mulige hendelser kunne omfatte blant annet finansielle problemer hos vesentlige motparter med påfølgende negativ effekt for finansiell stabilitet, generelt svekket markedslikviditet, økt landrisiko og kapitalflukt, makroøkonomisk nedgang og fall i aktivapriser. I et bankspesifikt scenario bør følgende hendelser vurderes: finansielle problemer hos vesentlige motparter, omdømmetap, vesentlig likviditetssvikt, negativ verdiutvikling på viktige aktiva, vesentlige kredittap og vesentlige operasjonell tap. Scenariene må analysere konsekvensene for banken av hendelsesforløpet når det gjelder som minimum:

• tilgjengelig kapital

• tilgjengelig likviditet

• risikoprofil

• lønnsomhet

• operativ drift, inkludert oppgjør og betalingsformidling

• omdømme

Internasjonale erfaringer med slike gjenopprettingsplaner

I EU har bankene laget slike planer en stund allerede. EBA har ved fire ulike anledninger publisert rapporter som oppsummerer vurderinger av europeiske bankers gjenopprettingsplaner når det gjelder følgende forhold:

• identifisering av kjernevirksomhetsområder og kritiske funksjoner

• bruken av scenarier

• styring og forvaltning, samt bruken av indikatorer

• beredskapstiltak

Den første rapporten, om identifisering av kjernevirksomhetsområder og kritiske funksjoner, ble publisert i mars 2015. Her ble det blant annet kartlagt hvilke kriterier som bankene anvendte for å identifisere kjernevirksomhet og kritiske funksjoner. De funksjonene som oftest ble identifisert som kritiske funksjoner, var innskudd fra og utlån til massemarkedet, betalingsformidling og utlån til foretaksmarkedet.

Rapport nummer to om anvendelsen av scenarier i gjenopprettingsplanene, er fra desember 2015. Denne analysen viste store kvalitetsforskjeller mellom gjenopprettingsplanene som ble gjennomgått. Noen banker hadde planer som oppfylte regelverkskravene og forventningene, mens andre var klart mindre avanserte. Sentrale forbed­ringsområder som det ble pekt på var:

• det kan fremstå som uklart hvorfor det valgte scenariet var relevant for banken

• beskrivelsene av scenariet og konsekvensene av det var ikke alltid tilstrekkelige, herunder ikke tilstrekkelig kvantifisert, og det var derfor vanskelig å vurdere både alvorlighetsgraden og tiltakenes tilstrekkelighet og hensiktsmessighet

• scenariene var statiske, ikke en sekvens av hendelser

• vage sammenhenger mellom scenariene og indikatorene som anvendes i gjenopprettingsplanen

Den tredje rapporten ble publisert i juli 2016 og omhandler styring og forvaltning av gjenopprettingsplanen, samt bruken av indikatorer i planene. De fleste bankene har hensiktsmessige prosessbeskrivelser, de har involvert en bred krets av fageksperter i utarbeidelsen av planene og planene er vedtatt av bankenes styrer. Rapporten konkluderer med klar forbedring i bankenes planer, men noen sentrale forbedringsområder påpekes likevel:

• Mange institusjoner anvender bare indikatorer innenfor gruppene kapital og likviditet som triggere for bruk av planen. Øvrige kategorier av indikatorer anvendes enten kun som «early warning»-indikatorer som ikke kan trigge iverksettelse av planen, eller de tas ikke hensyn til i det hele tatt.

• Kalibrering av indikatorverdier når det gjelder å fastsette grenseverdier for når planen skal iverksettes, har vist seg å være utfordrende for mange.

• Eskaleringsprosedyrene kan med fordel beskrives tydeligere.

• Tilsynsmyndighetene skal varsles når indikatorer viser brudd på de fastsatte nivåene for iverksettelse av planen og ikke først når planen er besluttet iverksatt.

• Bedre koordinering mellom konsernplaner og gjenopprettingsplaner for lokale enheter. Dette berører flere områder, herunder involvering av lokal ledelse ved utarbeidelse av konsernplanen, sammenhengen mellom overvåking og eskalering på konsernnivå og lokalt nivå, indikatorer for vesentlige datterselskaper og generell integrasjon av vesentlige datterselskaper i konsernplanen.

Den fjerde og foreløpig siste EBA-rapporten ble publisert nå i mars 2017. Den dekker en vurdering av selve beredskapstiltakene. Gjennomgangen viste at de 23 bankene som var omfattet av undersøkelsen, hadde mellom 8 og 56 ulike beredskapstiltak i sine planer. De vanligste typer av beredskapstiltak i de ulike planene var salg av datterselskaper, salg av eiendeler/utlånsporteføljer, likviditetsforbedrende tiltak og kapitalinnhenting. Til sammen lister rapporten opp 79 ulike kategorier av beredskapstiltak fra planene til de 23 undersøkte bankene, se tabell 3 for detaljer.

Svakheter og forbedringsbehov som det pekes på innenfor dette temaområdet, er særlig følgende:

• Detaljer om styring, beslutning og implementering henviser bare til generelle forhold og er ikke spesifikt beskrevet pr. individuelt beredskapstiltak.

• Hensiktsmessigheten til de ulike beredskapstiltakene under ulike typer scenarier er ikke tilstrekkelig vurdert i detalj.

• Vesentlige foretak i konsernet er ikke godt nok dekket. Konsernintern krisestøtte er ofte begrenset til kapital- eller likviditetsstøtte fra morselskapet, uten at dette er konkret utformet i form av konserninterne støtteavtaler, slik artikkel 19 i BRRD krever.

• Detaljeringsgraden i vurderingen av tiltakenes effekt er begrenset, og ofte basert på de samme forutsetningene under alle typer scenarier.

• Vurderinger og beskrivelser av operasjonelle konsekvenser av de ulike tiltakene er ikke tilstrekkelig spesifikke

• Stor variasjonsgrad i hvordan tiltakenes troverdighet og egnethet beskrives, og dermed varierende grunnlag for å kunne vurdere fornuften i det enkelte tiltaket

• Mange planer gir ikke god nok beskrivelser til å vurdere om de angitte tidshorisontene for tiltakene er realistiske og konservative

• Dessuten var det i mange planer i liten grad angitt forberedende tiltak for gjennomføringen av beredskapstiltakene eller disse var relativ generelle, og det var i mange planer heller ikke angitt forbedringstiltak

Veien videre

Norsk lovverk stiller pr. dato ikke krav om utarbeidelse av slike gjenopprettingsplaner. Lovproposisjonen inneholder i midlertid som angitt ovenfor forslag til lovbestemmelser som vil innføre et slikt krav. I tillegg kan det komme forskrifter som både angir mer detaljerte krav til disse planene og forskrifter som omhandler forenklingsadgang. Når de norske bankene etter hvert skal ta til med dette arbeidet, så bør man blant annet gjøre seg nytte av de erfaringene fra EU som er beskrevet i EBA sine evalueringsrapporter.