Bakgrunn og utviklingstrekk

Siden den nåværende stiftelsesloven ble vedtatt i 2001, har det vært en betydelig utvikling innenfor stiftelsessektoren.

Det har vært en utvikling i retning av flere store stiftelser med en betydelig egenkapital. Samtidig har det blitt færre små stiftelser. Disse kan ha blitt opphevet og avviklet eller slått sammen med andre stiftelser i en større enhet. Samtidig har det samlet sett vært en betydelig vekst i de samlede verdiene som er plassert i stiftelser. Mens den samlede egenkapitalen i 2005 var på NOK 43 milliarder, var den i 2014 vokst til NOK 146 milliarder. I dag er de samlede verdiene enda høyere.

Et annet utviklingstrekk er at flere store stiftelser selv driver næringsvirksomhet eller har kontroll over næringsvirksomhet som blir drevet i underliggende aksjeselskaper. Slike stiftelser har ofte sin bakgrunn i at personer som gjennom livet har bygd opp en betydelig næringsvirksomhet, på et tidspunkt velger å overføre eierskapet til hele eller deler av virksomheten til en stiftelse. Utbyttet fra næringsvirksomheten gir grunnlag for å gjennomføre stiftelsens allmennyttige formål. Dette er noe vi kjenner fra utlandet, og som vi nå også ser her i landet.

Et annet utviklingstrekk er den stadig økte betydningen stiftelsene har for kulturlivet og andre allmennyttige formål. Årlig blir det nå delt ut fire milliarder kroner fra stiftelser til kulturelle og andre allmennyttige formål. I utvalgets mandat er stiftelsenes betydning for kulturlivet særlig trukket frem. I en særstilling står sparebankstiftelsene som årlig deler ut betydelige midler til ulike deler av kulturlivet. Samtidig er det viktig å være klar over at også andre forhold enn stiftelseslovgivningen er av stor betydning når det gjelder kanalisering av midler til kulturlivet. Utvalget peker i utredningen blant annet på skatte- og avgiftslovgivningen.

Utviklingen av nye teknologiske muligheter har gjort det mulig å forenkle fremgangsmåten for opprettelse av stiftelser og melding av stiftelsene til Stiftelsesregisteret. I lovutkastet legger utvalget til rette for bruken av slike muligheter.

Utvalgets utredning og forslag må blant annet ses i sammenheng med de nevnte utviklingstrekkene.

Lovregulering av næringsdrivende stiftelser

Gjeldende lov har «næringsdrivende stiftelser» som en egen kategori stiftelser, se gjeldende lov § 4 tredje ledd. Utvalget har kommet til at det ikke er behov for å videreføre de næringsdrivende stiftelsene som en egen gruppe stiftelser. Dette forenkler loven, og bidrar til å gjøre stiftelsesprosessen enklere. Det vil ikke lenger være nødvendig å ta standpunkt til om den stiftelsen som opprettes er en «næringsdrivende stiftelse» eller en «alminnelig stiftelse» i forhold til reglene i stiftelsesloven. En annen sak er at forslaget om å sløyfe de næringsdrivende stiftelsene som en egen kategori i forhold til stiftelsesloven, ikke har betydning for plikten til å registrere stiftelser som driver næringsvirksomhet i Foretaksregisteret, jf. foretaksregisterloven § 2–1 første ledd nr. 5. Langt mindre vil forslaget ha betydning for spørsmålet om stiftelsenes skattefrihet etter skatteloven § 2–32.

Bør loven skille mellom store og små stiftelser?

Selv om det er en utvikling i retning av flere store stiftelser, er det fremdeles atskillige små stiftelser med begrenset egenkapital. Utvalget har på denne bakgrunn vurdert om det bør gjennomføres et generelt skille mellom store og små stiftelser i loven, men har kommet til at det ikke vil foreslå dette. Grunnen til det er at de reglene som utvalget foreslår, er så fleksible at de kan tilpasses alle stiftelser, uansett størrelse. Dessuten vil det i praksis være vanskelig på hensiktsmessig måte å skille mellom store og små stiftelser.

Lovens virkeområde. Hva er en stiftelse?

Gjeldende lov § 2 definerer en stiftelse slik:

«Med stiftelse forstås en formuesverdi som ved testament, gave eller annen rettslig disposisjon selvstendig er stilt til rådighet for et bestemt formål av ideell, humanitær, kulturell, sosial, utdanningsmessig, økonomisk eller annen art.»

Med utgangspunkt i denne definisjonen har stiftelsene følgende sentrale kjennetegn:

Stiftelsen er selveiende, det vil si at det ikke er noen eksterne eiere eller deltakere. Det er særlig dette som skiller stiftelsene fra ulike selskapsformer.

Stiftelsen skal ha selvstendighet og uavhengighet. Selvstendighetskravet står sentralt i stiftelsesretten, og har betydning for utformingen av en rekke av bestemmelser i loven som har til formål å bygge opp under stiftelsens selvstendighet overfor utenforstående «eiere» og andre som har tilknytning til stiftelsen og stiftelsens virksomhet.

Stiftelsens virksomhet skal ha grunnlag i en formuesverdi – grunnkapital – som er stilt til rådighet for stiftelsens formål. Utgangspunktet er at det er gjennom avkastningen av denne formuesverdien at stiftelsen skal realisere formålet.

Den som oppretter en stiftelse, må ha fastsatt et bestemt formål som stiftelsen skal fremme. Loven stiller ikke nærmere krav til formålet slik at en stiftelse i utgangspunktet kan tenkes å fremme ethvert tenkelig lovlig formål.

En stiftelse må ha en viss varighet. Dette vilkåret kommer ikke direkte frem av loven, men i praksis er det lagt til grunn at en «stiftelse» som er forventet å ha en kortere varighet enn fire-fem år, ikke bør aksepteres som en gyldig stiftelse.

Utvalget foreslår ingen endring i definisjonen av hva en stiftelse er, og foreslår å videreføre definisjonen i gjeldende lov § 2, se utkastet § 2. Denne bestemmelsen er også avgjørende for den nye lovens virkeområde.

Stiftelsestilsynet og Stiftelsesregisteret

Stiftelsestilsynet og Stiftelsesregisteret ble etablert i 2005 med grunnlag i den gjeldende stiftelseslov av 2001. Tidligere lå tilsynet med stiftelsene hos fylkesmennene.

Stiftelsestilsynet har etter gjeldende lov § 7 ansvaret for å føre tilsyn og kontroll med stiftelsene, det fører Stiftelsesregisteret og det treffer en rekke vedtak med hjemmel i stiftelsesloven. Utvalget har vurdert Stiftelsestilsynet. Utvalgets syn er at Stiftelsestilsynets virksomhet er sentralt når det gjelder allmennhetens tillit til stiftelsessektoren, og konkluderer med at det ikke er grunn til å gjøre store endringer i Stiftelsestilsynets organisasjon og virksomhet.

Utvalget ble i mandatet særlig bedt om å vurdere om Stiftelsesregisteret bør legges ned som et selvstendig register. Ved siden av Stiftelsesregisteret blir alle stiftelser registrert i Enhetsregisteret, og næringsdrivende stiftelser blir dessuten registrert i Foretaksregisteret. Det er i praksis en arbeidsfordeling mellom Enhetsregisteret og Stiftelsesregisteret. Opplysninger om stiftelser som skal registreres i Enhetsregisteret registreres der og overføres til Stiftelsesregisteret, mens registrering av opplysninger som krever vedtak av Stiftelsestilsynet, blir registrert der.

Utvalgets konklusjon er at det er viktig at Stiftelsesregisteret videreføres som et eget register, og at registeret blir ført av Stiftelsestilsynet som i dag. Den viktigste grunnen til det er den nære forbindelsen det er mellom Stiftelsestilsynets tilsynsoppgaver og Stiftelsesregisteret. Utvalget foreslår likevel en bestemmelse om oppgavefordelingen mellom Enhetsregisteret og Stiftelsesregisteret, se utkastet § 10 andre ledd.

Opprettelse av stiftelser

Lovutkastets kapittel 3 inneholder nærmere regler om fremgangsmåten ved opprettelse av en stiftelse. Det er her ikke foreslått vesentlige endringer. Utvalget mener imidlertid at stiftelsesprosedyren på enkelte punkter kan forenkles, og foreslår blant annet at det ikke lenger stilles krav om åpningsbalanse. Utvalget åpner også for at stiftelsesdokumentet kan opprettes som et elektronisk dokument, jf. utkastet § 14 tredje ledd. Det foreslår i denne sammenheng også regler som gjør det mulig å kombinere opprettelse av stiftelsesdokumentet med registrering i Stiftelsesregisteret, etter en modell av den løsningen som allerede gjelder for aksjeselskaper.

Stiftelsenes kapital

Lovutkastet kapittel 4 inneholder regler om stiftelsenes kapital.

Utvalget har vurdert om det bør gjøres endringer i kravet til minste grunnkapital som i dag er på 100 000 kroner. Utvalget har kommet til at dette minstekravet bør videreføres, og slik at det også bør gjelde for stiftelser som driver næringsvirksomhet, jf. utkastet § 18. Etter gjeldende lov er det for næringsdrivende stiftelser et minstekrav til grunnkapitalens størrelse på 200 000 kroner.

Til forskjell fra gjeldende lov, foreslår utvalget at det beløp som blir skutt inn som grunnkapital ved opprettelsen av stiftelsen, skal stå fast. Dette betyr at angivelsen av grunnkapitalens størrelse i vedtektene og regnskapet som hovedregel ikke skal eller kan endres ved senere tilførsel av kapital. Slik tilførsel angis som annen innskutt egenkapital i stiftelsens balanse.

Utvalget foreslår flere regler som presiserer styrets ansvar for kapitalforvaltningen. Disse reglene må ses i sammenheng med den nevnte utviklingen i retning av større stiftelser med en betydelig egenkapital.

Utvalget har vurdert om loven bør ha materielle plasseringsregler, men har kommet til at dette vil være uheldig. Derimot foreslår utvalget i utkastet § 20 at styret skal fastsette en plan for kapitalforvaltningen. Planen skal tas opp til vurdering hvert år. Forslaget om plan for kapitalforvaltningen gjelder for alle stiftelser. Bestemmelsen er derfor utformet slik at planen kan tilpasses også små stiftelser med en enkel kapitalforvaltning uten at stiftelsen dermed påføres ekstraarbeid av betydning.

Utvalget foreslår i utkastet § 22 å pålegge styret en særlig handleplikt dersom «stiftelsens egenkapital er lavere enn forsvarlig ut fra risikoen ved stiftelsens kapitalforvaltning og øvrige virksomhet». Forslaget har til formål å bidra til å presisere styrets særlige ansvar i en slik situasjon og for at det settes i verk tiltak for å rette opp situasjonen.

Stiftelsens organisasjon

I lovutkastet kapittel 5 foreslår utvalget regler om stiftelsens organisasjon, det vil si om stiftelsens styre, daglige leder og eventuelle andre organer som stiftelsen etter loven kan ha. Utvalget foreslår ikke omfattende endringer i organisasjonsreglene. Som etter gjeldende lov er styret det eneste organet alle stiftelser plikter å ha.

Utvalget foreslår en mer detaljert regulering av styret og daglig leders ansvar og saksbehandling enn det vi har i gjeldende lov. Formålet er å presisere styret og daglig leders ansvar, herunder styrets tilsynsansvar overfor daglig leder. I utkastet §§ 36 flg. er det foreslått saksbehandlingsregler som dels har forbilde i tilsvarende regler i aksjeloven. Utvalget mener at dette vil gjøre saksbehandlingen enklere ved at loven gir svar på spørsmål som erfaringsmessig oppstår i styrearbeidet.

Utvalget foreslår i utkastet § 23 første ledd at stiftelser minst skal ha tre styremedlemmer. I utkastet § 24 tredje ledd foreslår utvalget at minst to av styremedlemmene skal være uavhengige av oppretteren og av den som har skutt inn grunnkapitalen i stiftelsen. Begge disse forslagene representerer endringer fra gjeldende lov som bestemmer at styret kan bestå av bare ett eller to styremedlemmer og det stilles bare krav om ett uavhengig styremedlem, se gjeldende lov §§ 26 og 27. Utvalgets forslag har blant annet til formål å styrke tilliten til beslutningsprosessen i stiftelsene, og at styrets vedtak er forsvarlig behandlet og er i stiftelsens interesse. Dessuten må forslaget ses i sammenheng med utviklingen i retning av stadig flere store stiftelser. Kravet om minst to uavhengige styremedlemmer har til formål å styrke stiftelsens uavhengighet overfor den som har opprettet stiftelsen og har skutt inn grunnkapitalen.

Utvalget foreslår i utkastets § 50 et forbud mot misbruk av blant annet styremedlemmenes og daglig leders posisjon i stiftelsen til skade for denne. Videre foreslås det i utkastet § 51 en ny regel om avtaler mellom stiftelsen og styremedlemmer og andre nærstående. Bestemmelsen har til formål å sikre at slike avtaler ikke inngås i strid med stiftelsens interesser og at avtalene blir dokumentert.

Gjennomføringen av stiftelsens formål. Utdeling og annen bruk av stiftelsens midler

Lovutkastet kapittel 6 inneholder regler om gjennomføringen av stiftelsens formål, herunder om utdelinger og annen bruk av stiftelsens midler.

I gjeldende lov er disse reglene plassert på forskjellige steder i loven, men utvalget mener at reglene er så sentrale at de bør skilles ut i et eget kapittel og dessuten bygges noe ut.

Utvalget foreslår regler som presiserer styrets ansvar på gjennomføringen av formålet. I denne sammenheng foreslås det i utkastet § 55 at styret skal utarbeide en plan for gjennomføringen av formålet. Styret skal minst én gang i året behandle planen og vurdere behovet for å endre denne. Det er en forutsetning at planen for realiseringen av formålet ses i sammenheng med planen for kapitalforvaltningen, se over i punkt 8.

Det har utviklet seg nye former for støtte fra allmennyttige stiftelser. Tradisjonelt deler stiftelsene ut legatporsjoner på grunnlag av søknader som kommer inn til stiftelsen. Det er nå en utvikling i retning av at stiftelsene realiserer formålet på andre måter. En måte å realisere formålet på er å kombinere stiftelsens formålsrealisering og kapitalforvaltning, såkalte formålsinvesteringer. Et karakteristisk trekk ved dette er at stiftelsen foretar investeringer eller andre disposisjoner som gir mindre avkastning eller pådrar stiftelsen større risiko enn det som ellers hadde vært forsvarlig, men som er foretatt for å gjennomføre stiftelsens formål. Gjeldende stiftelseslov er ikke til hinder for slike investeringer, men utvalget foreslår likevel regler i lovutkastet som presiserer dette. I styrets plan for formålsrealiseringen skal det særlig redegjøres for slike investeringer, jf. utkastet § 20 andre ledd.

Utvalget foreslår i utkastet § 57 at styret innenfor visse rammer kan gi daglig leder fullmakt til å foreta utdelinger og til å avslå søknader om utdeling. Det vil fortsatt være styret som har det overordnede ansvaret for utdelingene, og etter utkastet skal utdelinger som er av uvanlig art eller stor betydning alltid besluttes av styret. Styret skal fastsette nærmere instruks for bruken av fullmakten. Fullmakten kan ikke vare for mer enn ett år om gangen.

Regnskaps- og revisjonsplikt

Utvalget er av den klare oppfatning at alle stiftelser, også de små stiftelsene, bør ha regnskapsplikt. Utvalget mener likevel at regnskapsreglene bør tilpasses små stiftelser som ikke driver næringsvirksomhet. Det støtter regnskapslovsutvalgets forslag i NOU 2015:10 om lov om regnskapsplikt når det gjelder dette.

Utvalget er i mandatet særlig bedt om å vurdere stiftelsenes plikt til å ha revisjon. Med dette utgangspunktet drøftet utvalget om små stiftelser bør unntas fra revisjonsplikten. Utvalgets klare standpunkt er at alle stiftelser, også de små stiftelsene, fortsatt bør være underlagt revisjon etter revisorloven. Utvalget foreslår derfor ingen endring i revisorloven § 2–1 første ledd jf. regnskapsloven § 1 - 2 første ledd nr. 10 om stiftelsenes plikt til å ha revisor. Utvalget legger i denne sammenheng særlig vekt på behovet for kontroll med stiftelsens styre og sammenhengen mellom revisjonsplikten og Stiftelsestilsynets tilsyn med stiftelsene. Dessuten mener utvalget at revisjonsplikten har betydning for stiftelsenes troverdighet overfor allmenheten. Til forskjell fra selskapene har stiftelsene ingen eiere som kan føre kontroll med styrets forvaltning av stiftelsens midler.

Omdanning. Endring av vedtektene mv.

I lovutkastet kapittel 8 foreslår utvalget regler om omdanning av stiftelser. Disse reglene omfatter blant annet vedtektsendringer og vedtak om sammenslåing, deling og oppheving av stiftelser.

Utvalget foreslår stort sett å videreføre de materielle vilkårene for omdanning, jf. utkastet § 65. Dette betyr at det fortsatt skal gjelde strenge vilkår for omdanning som gjelder stiftelsens formål eller annen bestemmelse som det må antas at oppretteren ved opprettelsen av stiftelsen la vesentlig vekt på. Andre bestemmelser kan, som etter gjeldende lov, endres når de viser seg å være uheldige eller uhensiktsmessige.

I dag er det som utgangspunkt Stiftelsestilsynet som er omdanningsmyndighet, jf. gjeldende lov § 48. Når omdanningsmyndigheten i vedtektene er lagt til andre enn Stiftelsestilsynet, skal Stiftelsestilsynet i dag likevel godkjenne vedtaket om omdanning. Utvalget foreslår endringer her. Etter utkastet § 67 er det som hovedregel stiftelsens styre som har omdanningsmyndighet, men likevel slik at styrets vedtak etter utkastet § 68 skal godkjennes av Stiftelsestilsynet i saker om formålsendringer og endring av andre bestemmelser som det må antas at oppretteren ved opprettelsen av stiftelsen la vesentlig vekt på. Stiftelsestilsynet skal også godkjenne vedtak om oppheving, sammenslåing og deling av stiftelsen. Øvrige vedtektsendringer trenger ikke godkjenning. Utvalget mener dette representerer en betydelig forenkling i regelverket om endring av vedtektene mv.

Utvalget foreslår også andre forenklinger i saksbehandlingen ved omdanning. Dette gjelder blant annet plikten til å innhente uttalelser om vedtektsendringer mv., jf. utkastet § 69.

Utvalget foreslår i utkastet kapittel 8 III og IV en mer omfattende regulering enn i dag av sammenslåing og deling av stiftelser. Endringene har til formål å gjøre reglene lettere tilgjengelig og være et bedre redskap for brukerne i sammenslåings- og delingssaker.

Gransking av stiftelser

Utvalget foreslår i lovutkastet kapittel 9 en betydelig omlegging av granskingsinstituttet. Det foreslås at myndigheten til å beslutte gransking og til å oppnevne granskere flyttes fra Stiftelsestilsynet til tingretten, og at det bare kan åpnes gransking når retten finner at det er «saklig grunn for granskingskravet», jf. utkastet § 86. Dessuten åpner utvalget i utkastet § 89 for at tingretten får en skjønnsmessig myndighet til å pålegge stiftelsen selv helt eller delvis å dekke utgiftene ved granskingen. Det vil i denne sammenheng være av betydning om granskingen avdekker et kritikkverdig forhold av betydning slik at stiftelsen har vært tjent med granskingen.

Erstatningsansvar og straffeansvar

Utvalget foreslår i kapittel 10 i lovutkastet å videreføre de gjeldende reglene om erstatnings- og straffeansvar.

Avslutning

Utvalget foreslår at den nye loven, med visse overgangsregler, skal gjøres gjeldende også for stiftelser som er opprettet før lovens ikrafttredelse.