Hvor kan opplysninger om aksjonærer finnes i dag?

For et aksjeselskap er situasjonen i dag at aksjonærboken, uansett om den føres fysisk eller elektronisk, beror hos selskapet selv. Aksjonærboken er offentlig og skal være tilgjengelig for enhver på selskapets kontor i kontortiden.* Jf. asl. § 4–6 første punktum. Aksjonærbokens offentlighet reguleres i forskrift 4. november 1976 nr. 1 fastsatt av Handelsdepartementet med hjemmel i aksjeloven 1976 og lov 6. juli 1957 nr. 5 om kommandittselskaper. Se § 1 første ledd. Utskrift kan kreves mot betaling av de faktiske kostnader. Føres aksjonærboken elektronisk, må selskapet ha en utskrift som ikke kan være eldre enn tre måneder. På general­forsamlingen skal det fremlegges en utskrift over aksjonærene. Utskriften kan ikke være eldre enn ti dager, og med alfabetisk oversikt over endringer som har funnet sted etter at utskriften ble tatt.^{* Jf. forskrift 4. november 1976 nr. 1 § 1 annet ledd og § 3.}

Opplysninger om aksjonærer finnes videre i Skattemyndighetenes aksjonærregister.* Se Elin Skovly og Trond Sanfelt, Nytt norsk aksjonærregister fra og med 2004, Nordisk Tidsskrift for Selskabsret (NTS) 2004:2 side 161–164. Se også skatteetaten.no/no/Om-skatteetaten/Statistikk-og-analyse/En-oversikt-over-datainnhold/Aksjonarregisteret-/Aksjonarregisteret/. Registeret omfatter norske aksjeselskaper og utenlandske selskaper som er notert på Oslo Børs. Registeret inneholder opplysninger om hvem som er aksjonærer og sentrale element i inngangsverdien til aksjene av betydning for skattelegging av aksjonærene. Se også nored.no/Redaktoernyheter/Her-er-aksjonaerregisteret. Her kan aksjonærregisteret med opplysninger som aksjeselskapene selv har rapportert inn pr. 31. desember, lastes ned. Registeret inneholder opplysninger som selskapene rapporterer inn. Opplysningene gjelder status for selskapet og dets aksjonærer pr. 31. desember i ligningsåret. Registeret er opprettet for ligningsformål og er ikke særlig velegnet som kilde til opplysninger om eierskap. Innsyn i skattemyndighetenes aksjonærregister blir i all hovedsak avslått med hjemmel i offentleglova* Lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova). § 9, jf. ligningsloven* Lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (lignings­loven). § 3–13.^{* Se dog Sivilombudsmannens sak 2015/905 tilgjengelig på sivilombudsmannen.no/uttalelser/skatteetatens-anvendelse-­av-ligningsloven-3–13-i-saker-om-begjaring-om-innsyn-i-skatteetatens-aksjonarregister-article3833–114.html. Se også Prop. LS 94 (2013–2014) avsnitt 8.4.2.}

Selskapets 20 største aksjonærer og deres eierandeler skal angis i noter til års­regnskapet, jf. regnskapsloven § 7–26 og § 7–42.* Lov 17. juli nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskapsloven). Hos Regnskapsregisteret kan enhver bestille kopi av selskapers årsregnskap. Gjennom årsregnskapet vil det imidlertid ikke fremgå oversikt over alle aksjonærer i selskaper med flere enn 20 aksjonærer. Regnskapslovutvalget innga i NOU 2015: 10 Lov om regnskapsplikt, en delutredning i forbindelse med gjennom­gang av regnskapsloven for tilpasning til nytt regnskapsdirektiv.* Jf. direktiv 2013/34/EU (det konsoliderte regnskaps­direktivet). NOU 2015:10 er tilgjengelig på https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2015–10/id2425387/?q=&ch=2. Åpenhet rundt eierskap ved krav om opplysning i noter er ikke et særskilt tema i delutredningen. Regnskapslovutvalget foreslår krav om opplysninger i noter om antall aksjer og aksjonærer begrenset til foretak som ikke er små, uten å gå nærmere inn på dette.^{* Jf. NOU 2015:10 pkt.2.6.}

Informasjon om hvem som eier selskaper og hvor mye de eier, er videre tilgjengelig via private aktører på nettsteder som samordner informasjon fra Brønnøysund­registrene, som aksjeeiere.no, ravninfo.no, proff.no og Purehelp. Disse krever i utgangspunktet ingen betaling fra selskapene eller brukerne av tjenestene. Opplysningene som er tilgjengelige via disse søkefunksjonene, er imidlertid ofte basert på opplysninger registrert ved utgangen av siste regnskaps­­år, dvs. pr. 31. desember. Opplysningene er dermed ikke løpende oppdatert. Opplysningene på tjenesten aksjeeiere.no, er således opplysninger som er registrert pr. 31. desember 2014.

Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper har i dag plikt til å føre henholdsvis aksjonær­bok og aksjonærregister, men ingen generell plikt til å rapportere aksjonærer til offentlige myndigheter for dermed å sikre åpenhet om aksjonærer. Aksjonærboken og aksjonærregisteret er kun tilgjengelig hos selskapet, dog med unntak for innsyn i verdipapirregister ved særskilt lovhjemmel. En elektronisk løsning for aksjonærbok og aksjonærregister vil tilrettelegge for enklere tilgang for interesserte.

Det er en pågående diskusjon om hvor stor vekt hensynet til personvern skal gis ved vurderingen av elektronisk offentlig løsning for aksjonærbøker. Stortinget har imidlertid lagt til grunn at det foreligger bred enighet om at opplysninger om aksjonærer skal være tilgjengelig for publikum.* Jf. Innst. 261 L (2013–2014), jf. Prop. LS 94 (2013–2014) avsnitt 8.5.1. Løsningen skal være digital og gi innsyn i oppdaterte aksjonærbøker i de ulike selskapene.

Brønnøysundregistrenes rapport av 4. november 2014

Nærings- og fiskeridepartementet ga på bakgrunn av Stortingets vedtak i Prop. 94 LS (2013–2014) Brønnøysundregistrene i oppdrag å utarbeide en rapport med begrunnet forslag til løsning, som sikrer større åpenhet om aksjonærer.* Se om Brønnøysundregistrene på www.brreg.no. Formålet var å gi en best mulig samlet oversikt over aksjonærer og tilrettelegge for god tilgjengelig­het for andre. Brønnøysund­registrene avga 4. november 2014 en rapport med presentasjon av en helhetlig elektronisk løsning i Altinn for aksjonærbok. Løsningen omfatter opprettelse, føring, melding om eierskifte og pantsettelse av aksjer og innsyn.* Jf. Meld. St. 4 (2014–2015). Rapporten er tilgjengelig på regjeringen.no/contentassets/7cff1a12a8494404b386a9b512e76d5a/brreg-rapport.pdf. Løsningen er i utgangspunktet rettet mot aksjeselskaper som ikke er registrert i et verdipapirregister, men den beskriver også mulige løsnings­alternativer for tilgjengeliggjøring av opplysninger om aksjonærer i aksjeselskaper registrert i et verdipapirregister, samt aksjonærer i allmennaksjeselskaper.

Rapporten omhandler blant annet forslag om automatisk oppretting av aksjonærbok når selskap registreres i Foretaksregisteret. Føring og oppdatering skal kunne foretas av selskapet selv via et egnet sluttbrukersystem eller direkte i Altinn. Sluttbrukersystemet må i så fall registreres i selskapets profil på Altinn.

Systemet er tenkt slik at selskapet skal motta påminnelse fra Foretaksregisteret om oppdatering når Foretaksregisteret har registrert endringer som berører aksjonærboken, for eksempe ved forhøyelse og nedsettelse av aksjekapital, fusjon og fisjon. Eierskifte og pant i aksjer er for­utsatt innmeldt ved elektronisk skjema. Den nye eieren vil få elektronisk melding i sin innboks i Altinn.

Løsningsforslaget innebærer at aksjonærer får en samlet oversikt over sin aksje­beholdning uten å måtte søke på hvert enkelt selskap de eier aksjer i.* Det er pr. desember 2015 registrert ca. 265 000 aksje­selskaper i Foretaksregisteret. Dersom selskapet velger elektronisk stiftelse via Altinn, skal stiftelsesdokumentet inneholde informasjon om aksjonærene.* Tjenesten elektronisk stiftelse ble lansert av Foretaks­registeret 30. oktober 2015. Informasjon kan overføres direkte til aksjonærboken. Aksjonærer vil da ha tilgang til historiske opplysninger om eierskapet fra da selskapet ble stiftet. Aksje­loven § 4–7 stiller krav om oppbevaring av opplysninger om tidligere aksjonærer i ti år. At opplysningene er samlet elektronisk, vil bidra til et enkelt og ryddig system for oppbevaring. Det er imidlertid ikke foreslått at historiske opplysninger skal over­føres til den elektroniske aksjonærboken. Dette betyr at selskaper som ikke er stiftet elektronisk, må oppbevare opplysningene på den gamle måten. For selskaper som velger å bruke den elektroniske løsningen for aksjonærbok, betyr det en lang overgangs­periode der opplysningene om aksjonærer må oppbevares på to ulike steder. For å lette den administrative byrden for næringslivet foreslår Brønnøysundregistrene at oppbevaringsplikten iht. aksjeloven § 4–7 reduseres fra ti til fem år.

Aksjeselskaper som ikke stiftes elektronisk, må selv besørge innlegging av aksjonær­informasjon enten via et sluttbrukersystem eller manuelt i Altinn-portalen. En annen mulighet for selskapet er å hente informasjon fortløpende fra Skatteetatens aksjonær­register, eller samlet etter at innsendingsfristen er ute.

For aksjeselskaper som er registrert i Verdipapirsentralen, foreslår Brønnøysund­registrene at opplysninger om aksjonærer kan overføres fra den elektroniske aksjonær­boken til Verdipapirsentralen.

I sin vurdering av hvilket innsyn allmennheten bør ha i opplysninger i aksjonærboken, har Brønnøysundregistrene gått nærmere inn på to ulike løsninger. Ett alternativ er en innsynstjeneste i Altinn, noe som innebærer at interesserte må logge seg inn. Det andre alternativet er en innsynstjeneste uten innlogging. Brønnøysund­registrene anbefaler den første løsningen; en innsynstjeneste i Altinn. Brønnøysund­registrene har bedt regjeringen om å vurdere hvorvidt det skal være lovlig å sammenstille opplysningene fra den elektroniske aksjonærboken, herunder pressens mulighet for å samle, bearbeide og presentere opplysningene. Brønnøysund­registrene foreslår at det ikke skal være adgang til å søke på person eller å få en oversikt over alle aksjene vedkommende eier. Dette betyr at søk må gjøres på roller i selskapet. Begrunnelsen er at aksjonærboken i henhold til aksjeloven § 4–6 har som formål å gi innsikt i eierforholdet i det enkelte selskapet og ikke på tvers av selskaper.

Av de i underkant av 1,6 millioner aksjonærene i norske selskaper er ca. 650 000 fysiske personer. Personvernet er i forslaget foreslått ivaretatt ved krav om innlogging i Altinn via ID-porten for tilgang til aksjonærboken. Alle personer med fødsels­nummer og D-nummer vil ha mulighet til å logge inn på Altinn via ID-porten. Utenlandske personer som er styremedlem i et selskap, får tildelt et D-nummer når selskapet registreres i Foretaks­registeret. Dette innebærer at utenlandske personer uten D-nummer, som verken er styremedlem eller aksjonær, ikke vil ha tilgang til den elektroniske aksjonærboken i Altinn.

Forslagene fra Brønnøysundregistrene har vært omstridt, og en innvending har vært at de ville gjøre det vanskeligere å oppdage økonomisk kriminalitet, som innsidehandel og hvitvasking.* Jf. blant annet http://www.dagbladet.no/2015/01/26/nyheter/innenriks/hvitvasking/apenhet/regjeringen/37297304/. En annen innvending har vært at forslagene ville medføre dårligere innsynsmuligheter for «folk flest» og at dette ikke er i samsvar med formålet om økt åpenhet. Forutsetningen bak Brønnøysund­registrenes forslag om at innsyn bør gjøres i Altinn, var imidlertid at mandatet var å foreslå en løsning for innsyn i aksjonær­bøker. Formålet bak regelen om aksjonærbok/aksjonærregister i aksjeloven § 4–5 og allmennaksjeloven § 4–4 er å gi opplysninger om eierforholdet i det enkelte selskapet og ikke på tvers av flere selskaper. Mye av kritikken synes å være basert på mangelen på alternativer for slike «kryssøk».

Stortingets og Regjeringens oppfølging

Før Brønnøysundregistrenes rapport var ferdigbehandlet av Nærings- og fiskeri­departementet, fattet Stortinget anmodnings­vedtak av 6. juni 2015 om at Regjeringen skulle utrede flere alternativer. Anmodnings­vedtaket var en følge av økt fokus på forebygging av hvitvasking, svart økonomi og ustabilitet i finansmarkedene fra både nasjonalt, internasjonalt og EU-rettslig hold.* Jf. Prop. 119 S (2014–2015), jf. Stortingets anmodningsvedtak fra 16. juni 2014 og 6. juni 2015. En av hovedkonklusjonene i en rapport av desember 2014 fra OECDs spesialorgan for kartlegging av tiltak og arbeid mot hvitvasking, Financial Action Task Force (FATF), var at Norge kunne forbedre sitt arbeid på området, og at hvitvaskingsproblematikken var for lite prioritert av offentlige myndigheter.* Financial Action Task Force (FATF) er OECDs spesialorgan for kartlegging av tiltak og arbeid mot hvitvasking. Rapporten «Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures - Norway» er tilgjengelig på http://www.fatf-gafi.org/documents/news/norway-some-good-measures-to-combat-money-laundering-terrorist-financing-­but-significant-weaknesses.html#_ga=1.104892548.646845516.1436358635. I tillegg ble det 21. oktober 2015 utgitt en fellesrapport fra Tax Justice Network – Norge, Finans Norge og IKT-Norge.* Rapport datert 21. oktober 2015 om «Åpent eierskap – Forslag til utforming av det nye norske registeret over egentlige eiere», utarbeidet i fellesskap av Tax Justice Network – Norge, Finans Norge og IKT-Norge. Rapporten inneholdt en rekke anbefalinger om hvordan det norske registeret over aksjonærer burde utformes. Det fremheves blant annet at oppdatert eierinformasjon bør være samlet i ett register. Innsynet må være enkelt og effektivt og tilpasset mange brukere, herunder journalister. Begge rapportene ble fulgt opp av Finansdepartementet, og Hvitvaskingslovutvalget ble som en del av dette arbeidet oppnevnt 6. februar 2015.* Jf. høringsnotat av 22. desember 2015. Den 20. mai 2015 kom det fjerde hvit­vaskingsdirektivet, som også satte krav til medlemslandenes tiltak for å sikre åpenhet om eierskap.* Jf. direktiv 2015/849 om tiltak for å hindre at finans­systemet brukes til hvitvasking og finansiering av terrorisme. Direktivet erstatter EUs tredje hvitvaskingsdirektiv fra 2005 og medfører behov for endringer i lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskings­loven). Direktivet finnes på http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32015L0849&from=EN&utm_source=Bekreftelse+20151215NAR&utm_campaign=45a5cfc54b-Nyhetsbrev_gransking_desember2015&utm_medium=email&utm_term=0_e7a69d9211–45a5cfc54b-. Direktivet skal være gjennom­ført i norsk lovgivning innen 26. juni 2017.

Arbeid med tiltak mv. i forbindelse med hvitvaskingsproblematikk hører i utgangspunktet inn under Finansdepartementet. Arbeidet med å stanse, avsløre og forebygge hvitvasking har imidlertid nær sammenheng med åpenhet om eierskaps­opplysninger. Skjult eierskap kan bidra til organisert kriminalitet, skattesvindel, hvitvasking og korrupsjon. Personer som vil skjule sin tilknytning til økonomiske misligheter, kan gjøre dette ved hjelp av kompliserte konsernstrukturer, skatteparadis-­selskaper og stråmenn som gjør det vanskelig å følge pengestrømmene. Det er således naturlig å tenke seg at arbeidet med å finne en løsning bør skje ved samarbeid mellom Nærings- og fiskeri­departementet og Finansdepartementet.^{* Jf. anmodningsvedtak nr. 602 5. juni 2015 der Stortinget ba regjeringen fremme forslag om et norsk offentlig eierskapsregister og påse at registeret er i samsvar med FATFs anbefalinger og EU-regulering.}

EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv

EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv krever at medlemslandene skal opprette register hvor selskaper og andre juridiske enheters «beneficial owner» fremgår.* Jf. art. 30 i direktiv 2015/849 om tiltak for å hindre at finanssystemet brukes til hvitvasking og finansiering av terrorisme. Med «beneficial owner» menes:

«the natural person(s) who ultimately owns or controls a legal entity through direct or indirect ownership of a sufficient percentage of the shares or voting rights or ownership interest in that entity, including through bearer shareholdings, or through control via other means, other than a company listed on a regulated market that is subject to disclosure requirements consistent with Union law or subject to equivalent international standards which ensure adequate transparency of ownership information.»* Jf. art. 3 nr. (6) (a) (i) i direktiv 2015/849.

Direktivet har fokus på identifikasjon og kontroll av reelle eiere av juridiske enheter.* Jf. direktiv 2015/849 (12) til (16). Bakgrunnen er blant annet den senere tids terrorhandlinger og ønsket om å forhindre terrorfinansiering.

Hvitvaskingslovutvalget skal senest 6. august 2016 avgi til sammen to del­utredninger med forslag til hvordan kravene i hvitvaskingsdirektivet skal imøtekommes i norsk rett.^{* Jf. side 3 i høringsnotat av 22. desember 2015. NOU 2015:2 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering – Første delutredning, ble sendt på høring 15. februar 2016 med frist for merknader 1. mai 2016. Utredningen inneholder en vurdering av om det bør innføres en begrensning på hvor store kontantbeløp forhandlere av gjenstander kan motta i vederlag, samt forslag til lovendringer og merknader. Temaet åpent eierskap i aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper behandles ikke. Hvitvaskingslovutvalget skal i sin andre delutredning vurdere endringer i hvitvaskingsregelverket for å følge opp ikke bare FATFs anbefalinger, men også kommende EØS-regler som følge av det fjerde hvit­vaskingsdirektivet. Andre delutredning skal leveres Finansdepartementet innen 6. august 2016.}

Regjeringen mente på denne bakgrunnen at også andre alternativer enn den som var foreslått av Brønnøysundregistrene i rapporten av 4. november 2014, burde utredes nærmere. Den løsningen som skulle velges, måtte på sikt kunne tilpasses Hvitvaskingslovutvalgets arbeid og følge opp Norges internasjonale forpliktelser.

Videre ønsket regjeringen innspill på muligheten for etablering av et opplysnings­register med hovedformål å sikre økt åpenhet om aksjonærer.

Brønnøysundregistrenes rapport av 13. november 2015

Brønnøysundregistrene leverte på oppdrag for Nærings- og fiskeridepartementet 13. november 2015 et revidert forslag til innrapporteringsløsning for aksjeselskaper som fører aksjonærbok. Den foreslåtte løsningen skal sikre innsyn i aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper som er registrert i et verdipapirregister.* Jf. Nærings- og fiskeridepartementets anmodning av 27. oktober 2015. Rapporten er tilgjengelig på regjeringen.no/contentassets/f0ce97dacc224cbd8a05d7fe6513eb75/vedlegg_iv.pdf. Rapporten tar hensyn til fellesrapporten fra Tax Justice Network – Norge, Finans Norge og IKT-Norge. I den nye rapporten ble det blant annet foreslått å opprette et opplysnings­register.

I rapporten lanserer Brønnøysundregistrene muligheten for hendelsesbasert rapportering til opplysningsregisteret, som ikke har de samme begrensningene som innsyn i en aksjonærbok. Innrapportering er tenkt å skulle skje via Altinn slik som beskrevet i Brønnøysundregistrenes rapport av 4. november 2014. Selskapet skal således bruke sine systemer for føring av aksjonærbok, og informasjonen overføres via Altinn til det nye opplysningsregisteret. Selskaper som velger å benytte det foreslåtte tilbudet om elektronisk aksjonærbok i Altinn, kan få overført opplysningene derfra direkte til det nye opplysningsregisteret. Selskaper som ikke benytter sluttbrukersystem, eller som ikke velger å benytte den foreslåtte tjenesten om aksjonærbok, må selv foreta rapportering via skjema i Altinn.* Det er i rapporten lagt til grunn at det i hovedsak er små selskaper som ikke har sluttbrukersystem for aksjonærbok.

Løsningsforslagene legger stor vekt på ikke å øke de administrative byrdene for nærings­livet. I mange selskaper skjer det sjelden endringer på eiersiden, og rapporterings­plikten foreslås derfor begrenset til selskaper der det skjer endringer i de registrerte opplysningene. Videre skal innrapporterings­løsningene være tilpasset både selskaper med mange aksjonærer og selskaper med kun én eller få aksjonærer. Den skal også være tilpasset den måten selskapet fører aksjonærboken på, enten dette skjer i et sluttbrukersystem eller et regneark. Løsningen kan utvides med ytterligere eierinformasjon i fremtiden dersom oppfølgingen av fellesrapporten fra Tax Justice Network – Norge, Finans Norge og IKT-Norge og Hvitvaskingslovutvalget tilsier dette.

Hva gjelder innsyn, presiserer Brønnøysund­registrene at formålet bak et opplysningsregister vil være ulikt formålet bak reglene om aksjonærbok/aksjonærregister. Det foreslås ulike innsynsløsninger som ivaretar ulike aktørers behov.

Høringsnotat av 22. desember 2015

Nærings- og fiskeridepartementet leverte i fellesskap med Finansdepartementet og i tråd med EUs fjerde hvitvaskings­direktiv, den 22. desember 2015 et hørings­notat med alternative løsninger. Notatet er sendt på alminnelig høring. Høringsnotatet skisserer fem alternative løsninger for økt åpenhet om de opplysningene som fremgår av selskapenes aksjonærbøker/aksjonær­registre, samt Skatteetatens aksjonær­register, dvs. registrerte aksjonærer:

• Tilrettelegging for søk i uttrekk av eierinformasjon fra Skatteetatens aksjonærregister

• Hvert selskap pålegges å gjøre informasjon om egne aksjonærer offentlig tilgjengelig

• Elektronisk aksjonærbok i Altinn

• Aksjonæropplysningsregister hos Brønnøysundregistrene

• Aksjonæropplysningsregister i privat regi

Tilrettelegging for søk i uttrekk av eier­informasjon fra Skatteetatens aksjonærregistre

Nærings- og fiskeridepartementet og Finansdepartementet foreslår alternativet som en midlertidig løsning der informasjonen fra Skatteetatens aksjonærregister gjøres tilgjengelig for søk via Brønnøysund­registrenes nettsider, eventuelt med en oppkobling mot Enhetsregisteret. Ulempen med dette alternativet er at løsningen kun vil inneholde opplysninger ved utgangen av inntektsåret, og det er dermed ikke løpende oppdatert.

Hvert selskap pålegges å gjøre informasjon om egne aksjonærer offentlig tilgjengelig

Alternativet innebærer en plikt for selskaper som ikke er registrert i et verdipapirregister, til å offentliggjøre opplysningene i aksjonær­boken på et eget valgt nettsted, eksempelvis sine egne nettsider. Opplysningene vil da være tilgjengelige, men de finnes kun spredt. Det er videre vanskelig å følge opp om selskapene overholder forpliktelsen.

Elektronisk aksjonærbok i Altinn og aksjonær­opplysningsregister hos Brønnøysund­registrene

Nærings- og fiskeridepartementet og Finansdepartementet viser under dette alternativet til Brønnøysund­registrenes rapport av 4. november 2014. Innholdet i rapporten er nærmere beskrevet ovenfor. Med en elektronisk aksjonærbok i Altinn vil det blant annet være teknisk mulig å tilrettelegge for en løsning som gir opplysninger om en persons samlede aksjebeholdning. Brønnøysundregistrenes rapport av 13. november 2015 inneholder som nevnt foran, forslag til en inn­rapporterings­løsning til et opplysnings­register for aksjeselskaper som fører aksjonær­bok, samt en innsynsløsning som omfatter både aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper. Nærings- og fiskeridepartementets og Finansdepartementets vurdering er at de løsningene som Brønnøysundregistrene skisserer i rapportene av 13. november 2015 og 4. november 2014, er i samsvar med regjeringens målsetning om forenkling. Løsningen vil sikre bedre tilgang til opplysninger om aksjonærer enn situasjonen i dag.

Aksjonæropplysninger i privat regi

Alternativet innebærer tilrettelegging for etablering av private registre med plikt for aksjeselskaper å gjøre oppdaterte aksjonæropplysninger tilgjengelige via disse registrene. Dermed kan private virksomheter gjøre det samme som Brønnøysundregistrene i forbindelse med føring av aksjonærbok. Løsningen innebærer imidlertid relativt store etableringskostnader for selskapene som skal etablere slike registre. Et annet alternativ er etablering av et rent aksjonæropplysningsregister for finansielle instrumenter som ikke er registrert i et verdi­papirregister. Løsningen medfører imidlertid spørsmål om krav til konsesjon for de private tilbyderne av slike tjenester. En annen ulempe er at opplysningene vil være spredt på ulike private aktører. Dette kan være problematisk ut fra fjerde hvitvaskings­direktiv, som tilsier begrensning til én sentral aktør som tjenesteleverandør.

Hvilken løsning skal velges?

I høringsnotatet av 22. desember 2015 gir ikke Nærings- og fiskeridepartementet og Finansdepartementet noen direkte an­­visning på hvilken av de fem alternative løsningene som anses mest hensikts­messige for å oppfylle formålet om økt åpenhet om eierskap. Slik Nærings- og fiskeri­departementet og Finansdepartementet legger til grunn, taler imidlertid mye for at de løsningene som er lagt frem av Brønnøysund­­registrene, gir den mest helhetlige og teknisk beste løsningen for å sikre formålet om økt åpenhet. Ingen av alternativene er imidlertid pr. i dag forkastet.

Det fremgår av Nærings- og fiskeri­departementets og Finansdepartementets høringsnotat at man i tilknytning til det offentlige eierskaps­registeret som kreves opprettet i henhold til fjerde hvitvaskingsdirektiv, ikke anser enhver aksjepost for å kvalifisere til det som kalles «reelle eierskap». Begrepet omfatter imidlertid ikke bare alle aksjonærer, men også fysiske personer som kan utøve kontrollerende innflytelse over et selskap, herunder styremedlemmer, daglig ledelse mv.* Jf. punkt 2.2 i høringsnotat av 22. desember 2015. Spørsmålet om hvordan økt åpenhet om opplysninger om «reelle eiere» skal sikres, forutsettes vurdert i en egen prosess under oppfølgingen av Hvitvaskingslov­utvalgets andre delutredning. Delutredningen skal leveres til Finansdepartementet innen 6. august 2016. Prosessen med å sikre økt åpenhet rundt eierskap i selskaper er således todelt. Det foregår en prosess med sikte på økt åpenhet rundt registrerte aksjonærer i aksjonærbøker/aksjonærregistre pr. i dag, jf. aksjelovens § 4–5 annet ledd og allmennaksjeloven § 4–4, og en prosess med sikte på økt åpenhet om «reelle eiere».

Felles system for åpenhet rundt aksjonær­bok og «reelle eiere»?

Nærings- og fiskeridepartementet og Finansdepartementet gir ingen konkret anvisning på om et system for elektronisk aksjonærbok skal opprettes før det fore­ligger en avklaring på prosessen rundt økt åpenhet om «reelle eiere». Det kan synes som om dette i utgangspunktet er to separate prosesser. Problemstillingene er imidlertid nært forbundet med hverandre. Brønnøysund­registrenes løsningsforslag legger også opp til at mulighet for frem­tidig videreutvikling blant annet gjelder «kryssøk».

Det gjenstår en rekke avklaringer før innholdet i et system for aksjonærbok/aksjonær­register er på plass. Eksempelvis er det et spørsmål om kun nåværende aksjonærer/reelle eiere skal registreres, eller om registeret også skal omfatte tidligere eiere. Videre må det avklares om selskapene skal pålegges rapporteringsplikt og i så fall hvor ofte, om historiske opplysninger skal være tilgjengelige, mv. Avhengig av hvilken løsning som velges for elektronisk aksjonær­bok, vil det ved oppfølgingen av Hvit­vaskingslovutvalgets andre delutredning oppstå sentrale oppfølgingsspørsmål. Eksempler er hvem som skal ha adgang til såkalt «kryssøk», dvs. søk på enkeltpersoners samlede aksjeposter i ulike selskaper. Skal det være begrensninger i hvilke aktører som kan foreta slike søk, og eller skal det være begrensninger i hvilke opplysninger det kan kryssøkes på? Et alternativ kan være å begrense allmennhetens innsyn til å gjelde opplysninger om kontrollerende eierskap, mens innsyn i enkeltpersoners eierskap kan begrenses til for eksempel offentlige myndigheter med legitimt eller begrunnet behov. En annen problemstilling er sanksjonering av manglende rapporterings­plikt. Brønnøysundregistrene uttalte i sin rapport av 13. november 2015 at deres erfaring tilsier at forsinkelsesgebyr med­fører store administrative kostnader.

Felles for samtlige løsninger, uavhengig av om de skjer i regi av Nærings- og fiskeri­departementet eller Finansdepartementet, er at løsningene vil bero på en avveining av hensynet til ikke å pålegge næringslivet flere administrative og økonomiske byrder enn nødvendig opp mot hensynet til gjennom­siktighet og offentlige myndig­heters kontrollbehov. Andre hensyn som må inngå i vurderingen, er målet om økt åpenhet og hensynet til personvern. EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv krever ikke at også tidligere eiere må angis, men et slikt krav kan ikke utelukkes som ledd i intensivert terrorbekjempelse.

Det synes naturlig at utredningen av det nye hvitvaskingsdirektivet kan legge føringer på prosessen med et nytt system for aksjonær­bok/aksjonærregister. I og med at løsningen også forutsettes å skulle være i samsvar med EU-reguleringen generelt på området, kan det påløpe ytterligere forsinkelser av arbeidet med systemet.

Status i arbeidet med økt åpenhet om opplysninger om registrerte aksjonærer i aksjonær­bøker/aksjonærregister er at Nærings- og fiskeridepartementet i fellesskap med Finansdepartementet 22. desember 2015 sendte på høring et høringsnotat med forslag til ulike løsningsalternativer for å sikre økt åpenhet om opplysninger om aksjonærer. Hørings­fristen var 22. mars 2016.* Høringen og svar på høringen finnes på regjeringen.no/id2468940. Status i arbeidet med økt åpenhet om «reelle eiere» er at Hvitvaskingslovutvalget innen 6. august 2016 skal levere sin andre delutredning til Finansdepartementet, og at et register over «reelle eiere» skal være på plass innen 26. juni 2017.