Taushetsplikt

Dagens eiendomsskattelov §–29 fastsetter at reglene om taushetsplikt i ligningsloven §–3–13 gjelder tilsvarende for kommunale saksbehandlere som er med på å skrive ut eiendomsskatt. I hø­ringsnotatet* Se www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/hoeringer/hoeringsdok/2010/horing-om-saksbehandlingsregler-ved-utsk/horingsbrev.html?id=624 645 foreslo departementet at taushetsplikten i eiendomsskattesaker skulle reguleres av forvaltningsloven. Etter innspill i hø­ringsrunden ombestemte departementet seg og ny §–29 annet ledd viderefø­rer derfor henvisningen til ligningsloven §–3–13. Som begrunnelse anfø­rer departementet at forvaltningsloven i liten grad skjermer opplysninger om økonomi og næ­ringsvirksomhet. Særlig når det gjelder verk og bruk mener departementet at reglene om taushetsplikt i ligningsloven passer bedre enn de mer generelle reglene i forvaltningsloven.

Rett til dekning av sakskostnader

Forvaltningsloven §–36 åpner for at den private part i en viss utstrekning kan få dekket sine sakskostnader forbundet med klage på et vedtak, enten av det offentlige eller av den private parts eventuelle motpart. Forutsetningen er at vedtaket endres til gunst for den private part. En tilsvarende bestemmelse finnes i ligningsloven §–9–11, men her kan dekning av sakskostnader kun tilkjennes dersom endringen til gunst for parten skyldes en feil fra ligningsforvaltningens side.

Gjeldende eiendomsskattelov har ingen regler om dekning av sakskostnader. I hø­ringsnotatet foreslo departementet å la forvaltningsloven §–36 gjelde også for saker om eiendomsskatt. I enkelte hø­ringsuttalelser ble det imidlertid pekt på at utskriving av eiendomsskatt er en form for masseforvaltning der det treffes mange vedtak på kort tid, og at det av den grunn vil være uheldig om kommunene må dekke sakskostnader ved endring av vedtak uavhengig av om endringen skyldes en feil fra kommunens side.

Departementet tok disse innspillene til følge og ny §–29 sjette ledd i eiendomsskatteloven fastsetter derfor at reglene i ligningsloven §–9–11 skal gjelde tilsvarende for dekning av sakskostnader i eiendomsskattesaker.

Omgjø­ring av skattetakst for kraftanlegg

Fra 1. januar 2001 ble deler av eiendomsskatteloven – som inntil da hadde vært uten virkning – satt i kraft for anlegg for produksjon av elektrisk kraft. Etter dette har skattegrunnlaget for eiendomsskatt på kraftanlegg bygget på ligningsverdien av anlegget. For adgangen til omgjø­ring av ligningen er det egne regler i ligningslovens kapittel 9. Departementet mente at det var naturlig å gi disse reglene anvendelse for omgjø­ring av skattetakstene for kraftanlegg, fremfor de nye omgjø­ringsreglene som er vedtatt for eiendomsskatt på andre typer eiendommer, se om disse nedenfor.

Siste ledd i ny §–17 i eiendomsskatteloven bestemmer derfor at når taksten bygger på ligningsverdien, skal utskrivingen av eiendomsskatten omgjø­res kun dersom ligningen blir endret etter ligningslovens kapittel 9 og i samsvar med fristene som er oppstilt i ligningsloven §–9–6. Denne bestemmelsen vil ha betydning kun for anlegg som produserer elektrisk kraft.

Habilitet

Begrepet «habilitet» betegner en persons uavhengighet og upartiskhet i en bestemt sak. Habilitetsregler gjelder i alle ledd av den offentlige forvaltning; essensen er at dersom det foreligger omstendigheter som er egnet til å svekke tilliten til at en person er upartisk i en sak, anses vedkommende for å være inhabil med den konsekvens at han eller hun ikke kan delta i behandlingen og avgjø­relsen av saken.

Gjeldende eiendomsskattelov har i §–21 en bestemmelse om inhabilitet for medlemmer av klagenemnder, men denne har aldri trådt i kraft. I forvaltningsloven reguleres habilitetsspørsmå­let i §§–6 flg. Reglene her har i stor grad vært anvendt analogisk i eiendomsskattesaker.

Etter ny §–29 første ledd i eiendomsskatteloven vil forvaltningslovens habilitetsregler gjelde direkte for eiendomsskattesaker. Det er imidlertid i tillegg vedtatt en særregel som fastsetter at medlemmer av formannskapet i kommunen ikke kan delta i eiendomsskattenemnder. Regelen, som vil fremgå av ny §–21 i eiendomsskatteloven, er begrunnet med at formannskapet forvalter kommunens partsrettigheter i eiendomsskattesaker, og at det derfor vil kunne gå ut over eiendomsskattenemndenes uavhengighet om også formannskapsmedlemmer er med i nemndene.

I mindre kommuner kan det oppstå spørsmål om habilitet for ansatte i kommuneadministrasjonen og medlemmer av kommunestyret som eier fast eiendom i kommunen. Departementet antar at disse normalt ikke er inhabile ved behandlingen av eiendomsskattesaker. Dersom vedtaket gjelder bestemte eiendommer eller vedkommende eier en stor del av eiendommene i kommunen, kan det likevel foreligge slike «særegne forhold» som gjør vedkommende inhabil etter forvaltningsloven §–6 andre ledd.

Nedtegning av observasjoner ved befaring

Vedtakelsen av ny §–29 i eiendomsskatteloven innebæ­rer at reglene om veiledningsplikt, saksbehandlingstid, advokathjelp, nedtegning av opplysninger mv. i forvaltningslovens kapittel 3 vil komme til anvendelse i eiendomsskattesaker.

For kommunale tjenestemenn som deltar under befaring i forbindelse med eiendomsskattetaksering, er det imidlertid i ny §–29 tredje ledd gjort unntak fra plikten etter forvaltningsloven §–11d andre ledd siste punktum til å nedtegne observasjoner som gjø­res ved befaringen. Ettersom forvaltningsloven kun gjelder for offentlige tjenestemenn, vil denne dokumentasjonsplikten uansett ikke på­ligge innleide takstmenn og eventuelle andre eksterne konsulenter som deltar ved befaring av eiendommene, og departementet mente at det da ville være upraktisk om kommunens egne ansatte måtte skrive ned observasjoner som ble gjort under befaringene. Med unntaksregelen i ny §–29 tredje ledd slipper de dette.

Departementets henvisning til at innleide takstmenn ikke omfattes av plikten til å nedtegne observasjoner er korrekt, men synes noe formalistisk. I praksis sørger disse takstmennene i stor grad for å dokumentere sine observasjoner, både ved nedtegnelser og ved å fotografere takseringsobjektene. Vi antar at kommunenes representanter – tross den manglende plikten – bør gjø­re det samme. Slike nedtegnelser av observasjoner under befaring vil kunne kaste et avklarende lys i eventuelle etterfølgende klagesaker. Som vi skal se nedenfor vedrø­rende kravene til innhold i begrunnelse, vil kommunene kunne redusere antall klagesaker dersom man legger listen noe høyere enn minimumskravene.

Begrunnelse for vedtak

For at skattyter skal kunne oppdage feil ved vedtak om eiendomsskatt og angripe vedtaket ved klage eller søksmål, er det en forutsetning at vedkommende vet hvilke rettslige og faktiske omstendigheter det aktuelle vedtaket bygger på. Denne forutsetningen oppnås best ved at det stilles krav om at vedtak må begrunnes, med angivelse av visse minimumskrav til begrunnelsens innhold og omfang. Slike krav utgjør så­ledes en viktig del av saksbehandlingsreglene.

Samtidig vil et godt begrunnet vedtak redusere antall klagesaker fordi den private parten lettere kan forstå de faktiske og rettslige grunner for vedtaket.

Etter dagens §–22 i eiendomsskatteloven skal det gis «ei stutt grunngjeving» for vedtak i klagesaker. Denne bestemmelsen er aldri trådt i kraft, men Høyesterett har lagt til grunn at begrunnelseskravet likevel gjelder* Se Rt-1987–1166.. Fra 2013 vil det følge av ny §–29 i eiendomsskatteloven at de langt strengere kravene til begrunnelse for vedtak i forvaltningsloven §§–24, 25 og 27 får anvendelse også i eiendomsskattesaker. Dette innebæ­rer at ikke bare klagevedtak, men også vedtak i første instans må begrunnes, og at begrunnelsen må redegjø­re både for rettsregler, faktiske forhold, skjønnsutøvelse og formaliteter som klageprosedyrer, innsynsrett, søksmålsfrist mv.

I ny §–29 fjerde og femte ledd er det likevel gjort to nokså vidtrekkende unntak fra forvaltningslovens regler om begrunnelse for vedtak.

Det er for det første gjort et unntak fra forvaltningsloven §–24 for de årlige vedtakene om utskriving av eiendomsskatt, slik at det for disse vedtakene ikke er nødvendig å gi noen begrunnelse overhodet.

For det andre viderefø­res regelen om en «stutt grunngjeving» for vedtak som fastsetter takstgrunnlaget for eiendomsskatten, enten vedtaket treffes i første instans eller etter klage.

Departementet forutsetter at begrunnelsen ikke kan være «stuttere» enn det som er nødvendig for at skattyter kan forstå hvordan skattegrunnlaget er fastsatt, og at dette i tilstrekkelig grad vil ivareta skattyters rettssikkerhet. Begge unntakene er begrunnet med eiendomsskattesakers karakter av masseforvaltning, og at det – etter departementets oppfatning – vil innebæ­re et uforholdsmessig merarbeid for kommunene dersom de må oppfylle forvaltningslovens krav til begrunnelse ved alle vedtak.

I hø­ringsnotatet la departementet til grunn at utfordringen knyttet til begrunnelse for massevedtak kunne lø­ses ved at kommunene utarbeidet en standardisert begrunnelse som inkluderte prinsippene for verdsettelse, hvilke kriterier som var lagt til grunn for den enkelte eiendom og utregningen av eiendomsskatten. Tatt i betraktning at skattyter uansett skal underrettes om vedtaket etter forvaltningsloven §–27, ville merarbeidet for kommunene ved å gi en slik begrunnelse være beskjedent.

Hva som ligger i begrepet «stutt grunngjeving» vil kunne variere fra sak til sak. Departementet uttaler* Se Prop. 112 L (2011–2012) side 35. om dette at:

«Departementet meiner at det normalt er nok med eit skjema som viser kva for faktiske opplysningar om eigedomen og sjablonverdet som er brukt, og korleis skattegrunnlaget er rekna ut…. Når det gjeld takstvedtak for verk og bruk, er det ofte nødvendig med ei grundigare grunngjeving.»

Det er naturlig at kravene til begrunnelsens innhold skjerpes i klagesaker, og departementet uttaler derfor at:

«Departementet meiner at det følgjer av gjeldande rett at klageorganet må vurdere alle klagepunkta og merknadene frå skattytar, og at det ikkje er nødvendig å seie dette i lova.»

Takstvedtakene vil normalt gjelde for en periode på ti år og kan følgelig ha stor økonomisk betydning for skattyterne. Langt de fleste klage- og rettssaker om eiendomsskatt gjelder nettopp disse vedtakene. Det er dermed vesentlig at skattyter settes i stand til å vurdere om taksten for hans eiendom bygger på riktig faktisk og rettslig grunnlag. Vår erfaring tilsier at dette ikke oppnås gjennom kommunenes praktisering av kravet om en «stutt grunngjeving», og når dette kravet viderefø­res, får kommunene intet incentiv til å gi mer utfyllende begrunnelser.

For klagenemnda, som kun treffer vedtak i klagesaker, gjør heller ikke hensynet til kommunenes arbeidsbyrde seg gjeldende i samme grad som for førsteinstansen. Departementets forholdsvis «stutte» begrunnelse for ny §–29 femte ledd i eiendomsskatteloven, kan så­ledes etter vår oppfatning ikke legitimere unntaket fra forvaltningslovens begrunnelsesregler for vedtak som fastsetter skattegrunnlaget.

Som vi skal se nedenfor, vil imidlertid innfø­ringen av en rett for skattyter til å klage over skattetaksten hvert år i forbindelse med utskrivingen av eiendomsskatten, i en viss grad bøte på ulempene av det lempelige kravet til begrunnelse for takstvedtakene.

Klage

Fra 2013 blir skattyters klagerett i eiendomsskattesaker både utvidet og styrket. I dag er klageretten begrenset til å gjelde eiendomsskattetakstene, som normalt fastsettes hvert tiende år. Takstvedtaket kan etter byskatteloven §–4 på­klages til den kommunale overtakstnemnda eller en sakkyndig ankenemnd. Loven har ingen regler om klagefrist eller fremgangsmå­te ved klage, og det er opp til kommunene selv hvilke retningslinjer som skal følges i klagesaker. Andre vedtak enn skattetakstene kan etter gjeldende rett ikke på­klages av skattyter.

Når de nye saksbehandlingsreglene trer i kraft 1. januar 2013, utvides skattyters klagerett til å omfatte også andre vedtak om eiendomsskatt enn de som fastsetter skattegrunnlaget. Ny §–29 første ledd innebæ­rer at det i utgangspunktet er reglene i forvaltningslovens kapittel 6 som vil regulere klageprosessen. Det er imidlertid vedtatt flere særregler for eiendomsskattesakene i ny §§–19 og 20 i eiendomsskatteloven.

I hø­ringsnotatet foreslo departementet at klage over eiendomsskattetaksten fortsatt skulle avgjø­res av en kommunal nemnd, mens Fylkesmannen skulle være klageinstans for øvrige vedtak. Så å si alle hø­ringsinstanser gikk imot forslaget om to ulike klageorgan, og etter ny vurdering kom departementet til at det burde være kun ett klageorgan i eiendomsskattesaker. Dette organet skal etter ny §–20 i eiendomsskatteloven være en kommunal nemnd oppnevnt av kommunestyret* I Regjeringen Stoltenbergs forslag til statsbudsjettet for 2013, Prop.1 LS (2012–2013), se særlig side 127, foreslås at formuesgrunnlaget skal benyttes ved eiendomsskattetaksering av bolig. Dersom forslaget blir vedtatt, vil klager på formuesgrunnlagene måtte rettes til Skatteetaten, ikke til kommunene. Man vil dermed likevel kunne få to ulike klageorgan i eiendomsskattesaker..

Beslutningen om å legge klagebehandlingskompetansen til en kommunal nemnd ble av departementet begrunnet med at alle kommuner som skriver ut eiendomsskatt, allerede har en overtakstnemnd eller en sakkyndig ankenemnd, og at den kompetansen og erfaringen som disse har opparbeidet, ville bli best utnyttet om den kommunale klageordningen fortsatte. Kompetansenivå­et i dagens eiendomsskattenemnder er imidlertid sterkt varierende. Verdsettelse for utskriving av eiendomsskatt – særlig av så­kalte «verk og bruk» – bygger på komplekse juridiske vurderinger, og vi kan vanskelig se at de politisk sammensatte nemndene har bedre forutsetninger for å foreta disse vurderingene enn de juridiske saksbehandlerne i fylkesmannsembetene. En overprø­ving av kommunens vedtak fra et uavhengig statlig klageorgans side, ville dessuten i seg selv styrket skattyters rettssikkerhet.

I tillegg til regelen om klageorgan er det fastsatt en særskilt klagefrist på seks uker regnet fra dagen for kunngjø­ring av eiendomsskattelisten eller dagen for utsending av skatteseddelen. Etter forvaltningsloven begynner klagefristen å løpe først når underretning om vedtaket er kommet frem til parten. Departementet antok imidlertid at det ville medfø­re for mye arbeid for kommunene å kontrollere individuelt mottak i hver eneste klagesak, og at det derfor var mer fornuftig å følge prinsippet i ligningsloven om at klagefristen lø­per fra utsendingen av skatteoppgjø­ret.

En nyvinning ved de nye klagereglene er også at skattyter kan klage over eiendomsskattetaksten hvert år i forbindelse med den årlige utskrivingen av eiendomsskatten, forutsatt at taksten ikke er på­klaget tidligere på samme grunnlag. Som nevnt fastsettes eiendomsskattetaksten som hovedregel for ti år av gangen, og i dag kan taksten kun på­klages i umiddelbar tilknytning til takseringen. Dersom skattyter unnlater å klage, eksempelvis fordi feilen ikke oppdages eller det skjer et eierskifte i klageperioden, kan vedkommende så­ledes måtte betale eiendomsskatt av uriktig grunnlag i lang tid. Departementet ønsket å unngå dette og klageadgangen ved den årlige utskrivingen etter ny §–19 omfatter derfor også skattetaksten.

Omgjø­ring (endring uten klage)

Både forvaltningsloven og eiendomsskatteloven har regler om omgjø­ring av vedtak uten at det er på­klaget. Omgjø­ring innebæ­rer at et vedtak enten endres eller annulleres. Dette kan skje etter anmodning fra en part eller fordi forvaltningsorganet selv avdekker feil ved vedtaket og endrer det av eget tiltak. En fri omgjø­ringsadgang for forvaltningen er ikke forenlig med alminnelige rettssikkerhetshensyn; det er nødvendig å oppstille skranker som verner den private part mot uforutsette og tyngende endringer.

Slike skranker er i dag fastsatt i eiendomsskatteloven §–17. Fra 2013 erstattes denne bestemmelsen av ny §–17 som styrker skattyters vern. Departementet har i forarbeidene lagt til grunn at ny §–17 uttømmende regulerer adgangen til omgjø­ring i eiendomsskattesaker, og at omgjø­ring etter den generelle regelen i forvaltningsloven §–35 så­ledes er avskå­ret i disse sakene.

I ny §–17 er ordet «skal» byttet ut med ordet «kan» for å klargjø­re at kommunen har kompetanse, men ikke plikt til å omgjø­re vedtak. Departementet forutsetter likevel at det inntrer en plikt til omgjø­ring dersom det vil stride mot prinsippet om likebehandling ikke å rette vedtaket. For øvrig dreier endringene fra gjeldende rett seg hovedsakelig om fristene for omgjø­ring.

Fristen for omgjø­ring til ugunst for skattyter er i ny §–17 fastsatt til «1. mars året etter utskrivinga», uavhengig av hvilken feil som er gjort. I praksis betyr dette at fristen innsnevres fra to til ca. ett år. Dersom feilen ved vedtaket har sammenheng med at skattyter har brutt sin opplysnings- og medvirkningsplikt etter ny §–31, som omtales nærmere nedenfor, utvides imidlertid fristen for omgjø­ring til ugunst for skattyter. Omgjø­ring til ugunst vil i slike tilfeller kunne skje inntil «3 år etter utgangen av skatteåret», i samsvar med den alminnelige foreldelsesfrist. Den samme fristen vil gjelde for omgjø­ring til gunst for skattyter.

For eiendomsskattetakstene, som normalt fastsettes for ti år av gangen, innfø­res en særlig omgjø­ringsregel i ny §–17 andre ledd siste punktum. Etter denne bestemmelsen vil feil ved takstvedtak kunne rettes uten tidsbegrensninger fremover i tid. Så lenge endringen skjer med virkning kun for senere skatteår, kan takstene så­ledes fritt omgjø­res både til gunst og til ugunst for skattyter, uavhengig av de frister som ellers fremgår av ny §–17.

Skattyters opplysnings- og medvirkningsplikt

I motsetning til hva som er tilfellet for saker som behandles etter ligningsloven, som bygger på et prinsipp om selvdeklarering, ligger ansvaret for utredning og opplysning av eiendomsskattesaker hovedsakelig på kommunene. Til en viss grad kan det nok tale til skattyters ugunst at vedkommende unnlater å følge en oppfordring fra kommunen til å opplyse om bestemte forhold, men det er i dag ingen generell opplysnings- eller medvirkningsplikt for skattyter i eiendomsskattesaker.

Prinsippet om at kommunene har hovedansvaret for sakens opplysning vil bestå også når de nye saksbehandlingsreglene trer i kraft 1. januar 2013. Departementet mente imidlertid at det var behov for en klar lovbestemmelse som kunne forhindre at skattyter motarbeider utskrivingen av eiendomsskatten ved tilbakehold av opplysninger eller ved unnlatelse av å medvirke til befaring av eiendommen.

Ny §–31 i eiendomsskatteloven fastsetter derfor at skattyter kan på­legges å gi særskilte opplysninger som er nødvendige for utskriving av eiendomsskatten, og at både skattyter og eventuell bruker av en eiendom har plikt til å medvirke til befaring av eiendommen ved taksering. Eiendomsskattekontoret vil kunne sette en frist for å gi opplysninger eller yte medvirkning, som ikke kan være kortere enn fire uker. I ny §–31 siste ledd er det også gitt en uttrykkelig hjemmel for fotografering av eiendommen til bruk for takseringen.

Brudd på opplysnings- og medvirkningsplikten etter ny §–31 er sanksjonert med en forsinkelsesavgift (dagbot). Avgiften kan ikke være lavere enn kr 200 eller høyere enn kr 10 000, og skal for øvrig fastsettes på grunnlag av eiendommens skattegrunnlag. Satsen vil være 0,5 promille av skattegrunnlaget ved forsinkelse på inntil en må­ned, men dersom skattyter oversitter fristen for å gi opplysninger eller yte medvirkning med mer enn en må­ned, økes satsen til 1 promille av skattegrunnlaget. Som nevnt over vil brudd på opplysnings- og medvirkningsplikten også føre til at fristen for å omgjø­re et vedtak til ugunst for skattyter forlenges.

Søksmål

Dersom skattyter ikke oppnår endring av et vedtak gjennom klage eller anmodning om omgjø­ring, er den eneste muligheten for overprø­ving av vedtaket å bringe det inn for domstolen ved søksmål mot kommunen. I eiendomsskattesaker må slikt søksmål reises innen en særskilt og kort frist på seks må­neder regnet fra den dagen da skatteoppgjø­ret eller endringsvedtaket ble sendt til skattyter. Dette følger av eiendomsskatteloven §–23, som gir søksmålsfristen i ligningsloven §–11–1 nr. 4 tilsvarende anvendelse for søksmål i saker om eiendomsskatt. De nye saksbehandlingsreglene innebæ­rer ingen endringer på dette punktet.

Fra 2013 innfø­res imidlertid et nytt andre ledd i eiendomsskatteloven §–23 som fastsetter at også kommunen har anledning til å reise søksmål til overprø­ving av vedtak som er truffet av den kommunale klagenemnda. Departementet mente at det burde være mulig for kommunen å få dom for hva som er riktig rettsanvendelse i tilfeller hvor kommunen og klagenemnda er uenige, men at skattyter burde slippe å bli trukket inn i slike søksmål. Nytt andre ledd i §–23 bestemmer derfor at søksmål fra kommunen må rettes mot lederen av klagenemnda. Søksmålsfristen for kommunen vil være den samme som for skattyter.