Kredittilsynets regnskapskontroll med de børsnoterte foretakene
Artikkelen drøfter Kredittilsynets tilsynsvirksomhet for regnskapsrapportering. Forfatteren mener blant annet at tilsynet overtrår grensen for å gjøre fortolkninger av IFRS, og han setter spørsmålstegn ved regnskapskontrollenes offentlighetspraksis.
Denne artikkelen har som bakgrunn at Norsk Regnskapsstiftelse ba meg om å holde et innlegg på Regnskapskonferansen 2007 om Kredittilsynets tilsynsvirksomhet for regnskapsrapportering. For å unngå misforståelser om hva jeg mener og hva jeg bygger mine standpunkter på, har jeg funnet det hensiktsmessig å gi en komplett skriftlig fremstilling av dette temaet.
Disposisjonen fremgår av underoverskriftene i det følgende. Jeg starter med å se på den rettslige og politiske bakgrunnen for opprettelse av regnskapskontrollen, og deretter ser jeg på uttalte og uuttalte målsettinger ved denne. Det vil fremgå at jeg synes at en del premisser har vært lite gjennomtenkt i forkant av etableringen, men dette kan sikkert for en stor del avbøtes ved å foreta en gjennomtenkning i etterkant. Jeg ser på Kredittilsynets kontrollaktivitet først gjennom deres rundskriv om regnskapspraksis, og deretter ved tre utvalgte enkeltsaker. Enkeltsakene er ikke et tilfeldig utvalg, de representerer tvert i mot de sakene som jeg mener inneholder mest kilde til lærdom for fremtidig regnskapskontroll. Jeg kunne ha lagt til flere enkeltsaker som også representerer erfaringsmateriale, men selv i en artikkel må det gjøres avgrensninger i forhold til omfanget.
Bakgrunnen for etablering av en offentlig regnskapskontroll
Ved Europaparlaments- og rådsforordning nr. 1606/2002 vedtok EU at medlemslandenes børsnoterte selskaper skulle følge IFRS f.o.m. 2005. I den forbindelse ble det uttalt i den såkalte fortalen til forordningen at «en korrekt og streng håndhevingsordning» er viktig for finansmarkedenes tillit, og at medlemsstatene derfor skal iverksette de «tiltak som er nødvendige for å sikre at internasjonale regnskapsstandarder overholdes» (fortalens pkt. 16). Forordningen peker videre ut Komiteen av verdipapirtilsyn (CESR), opprettet av Kommisjonen ett år tidligere, som et sentralt instrument for koordinering av tilsynet mellom medlemslandene. CESR har senere utarbeidet flere sentrale dokumenter om innholdet i regnskapskontrollen, og den viktigste av disse er «Standard no. 1 on Financial Information», som ble utgitt i mars 2003.
Bakteppet for den nevnte uttalelsen i fortalen var regnskapsskandalene på begynnelsen av århundret, som riktignok i første rekke oppstod i amerikanske selskaper (Enron, WorldCom), men som etter hvert også fikk noen europeiske tilfeller. Høsten 2002 viet Finansdepartementet et helt eget kapittel i Kredittmeldinga 2001 til finansskandalene i USA. Det ble fremholdt at finansskandaler som de amerikanske ikke var så sannsynlige hos oss, bl.a. pga. vår mer tradisjonelle næringsstruktur. Departementet konkluderer likevel med at et nytt kontrollapparat for børsnoterte foretaks regnskaper bør vurderes.
Oppgaven med å konkretisere et forslag om hvordan regnskapstilsynet i Norge skulle organiseres, ble lagt til utvalget som evaluerte regnskapsloven. Utvalget, som la frem sin utredning NOU 2003:23 i august 2003, gjengir flittig fra CESR standard nr. 1, og har strengt tatt ikke så mange egne synspunkter på hva tilsynet skal omfatte. Hoveddiskusjonen i utredningen er hvilket organ som skal utføre tilsynet, Kredittilsynet eller Oslo Børs. Utvalget tok inn over seg de klare føringene fra forordningen om at hovedansvaret måtte ligge hos et offentlig tilsynsorgan, men anså ikke det som et hinder for delegering av kontrolloppgaver til et privat organ, for eksempel Oslo Børs. Ut fra kriteriene utnyttelse av fagressurser, kostnadseffektivitet, uavhengighet og kontinuitet anbefalte utvalget Kredittilsynet som overordnet offentlig myndighet for regnskapstilsynet; man ville mao. ikke anbefale å opprette et nytt tilsynsorgan for å ivareta denne oppgaven. Utvalgets flertall gikk imidlertid inn for en delegering av tilsynsoppgaver fra Kredittilsynet til Oslo Børs, mens et mindretall gikk inn for at Kredittilsynet selv skulle forestå regnskapskontrollen. Utvalget gikk imidlertid uansett inn for at det skulle opprettes et rådgivende IFRS-ekspertutvalg.
Departementets vurdering av organiseringsspørsmålet kom med Ot.prp. nr. 89 (2003-2004). Departementet kom til at kontrollfunksjonen «foreløpig ikke delegeres», og det er for dette standpunktet vist til at det internasjonale bildet er sammensatt, og at delegering til et selvregulerende organ ikke er en del av norsk tradisjon. Departementet støttet imidlertid ideen om et IFRS-ekspertutvalg, og foreslo dessuten opprettelse av et klageorgan for Kredittilsynets enkeltvedtak.
Mitt eget lille bidrag til etableringen av regnskapskontrollen var som møtedeltaker ved behandling av Norsk RegnskapsStiftelses høringsuttalelse om NOU 2003:23. Så vidt jeg husker var jeg den eneste i det daværende Fagorganet som gikk inn for å legge regnskapskontrollen til Kredittilsynet.
