Borgernes vern mot stortingsflertallet
Grunnloven § 97 beskytter borgerne mot at et stortingsflertall gir lovgivning med tilbakevirkende kraft. Regjeringens forslag om tilbakevirkende beskatning av skipsfartsinntekter gir grunn til å stille spørsmålstegn ved Stortingets respekt for Grunnloven.
Det er få som «gråter for rederne». Dersom denne tilbakevirkningen blir godtatt, vil dette skape presedens. Denne gangen er det rederiene som rammes. Hvem blir de neste?
Saken i et nøtteskall
I 1996 ble det vedtatt særskilte regler for rederiselskaper. For å forhindre utflytting ble rederiene invitert inn i en skatteordning hvor skipsfartsinntekter har vært fritatt for løpende beskatning, mens utdeling av utbytte til aksjonær og frivillig uttreden av rederiskatteordningen har utløst skatt. Det har vært strenge vilkår for å kvalifisere til rederiskatteordningen; vilkår som rederiene har oppfylt i alle årene fra 1996 til i dag.
Regjeringen ønsker nå å endre rederiskattereglene. Regjeringen vil gjøre reglene gunstigere ved at dagens uttaksbeskatning oppheves for fremtiden. Samtidig foreslår Regjeringen en tvungen uttredelsesbeskatning i dag som innebærer at opptjente skattefrie inntekter og urealisert verdistigning i perioden 1996-2007 kan komme til beskatning uten at skattyter har foretatt noen skatteutløsende handlinger. Regjeringen foreslår en overgangsordning hvor 1/3 kan avsettes til miljøfond, mens de øvrige 2/3 skal inntektsføres lineært over 10 år. Spørsmålet er om denne tilbakevirkningen i inntil 11 år tilbake i tid er grunnlovsstridig.
Saksbehandling og politikk. Makta rår
Grunnloven skal ivareta borgernes rettssikkerhet og beskytte borgerne mot rettsovergrep fra staten. Saksbehandlingen i denne saken er ikke egnet til å inngi tillit.
Rett før kommunevalget 2007 ble det innkalt til politisk hastemøte. Finansministeren presenterte forslag til ny rederiskatteordning og forslaget om å ta til beskatning inntekter i størrelsesorden 21 milliarder kroner som var opptjent i løpet av 11 års periode.
Etter sigende var foranledningen for hastemøtet at det hadde versert rykter/lekkasjer om forslag til endringer i rederibeskatningsreglene. Det er imidlertid ikke uvanlig med spekulasjoner og lekkasjer om mulige lovendringer før statsbudsjettet. Det uvanlige er imidlertid at Regjeringen velger å gå ut og bekrefte eller avkrefte slike spekulasjoner og lekkasjer før budsjettet blir fremlagt. Flere har påpekt at det er nærliggende å sette fremsettelsen av forslaget den 7. september 2007 i sammenheng med regjeringspartienes valgkamp.
Ikke overraskende slo forslaget om tilbakevirkende beskatning ned som en bombe i rederinæringen. Fra forslaget ble fremsatt har det pågått en omfattende debatt. Det har blitt reist en rekke innvendinger mot forslaget. Hovedinnvendingene vil bli omtalt nedenfor under punkt 3.
Norges Rederiforbund har innhentet tre juridiske betenkninger, som alle konkluderte med at lovforslaget var grunnlovsstridig. Opposisjonspartiene ba om at Stortinget skulle innhente en uavhengig betenkning. Regjeringen avviste imidlertid dette.
Opposisjonspartiene inviterte professor Frederik Zimmer, professor Eivind Smith, tidligere høyesterettsdommer Gunnar Aasland og finansminister Kristin Halvorsen til høring i Stortinget. Den 8. november 2007 ble det avholdt en drøy tre timers lang høring, til fullsatt sal.
Zimmer, Smith og Aasland holdt hvert sitt innlegg og besvarte spørsmål. Både Smith, Zimmer og Aasland kom med substansiell kritikk av lovforslaget og kritikk mot saksbehandlingen.
Kristin Halvorsen hadde med fire stabsmedlemmer. I tillegg til finansministeren, holdt ekspedisjonssjef Inge Lorgene Backer og ekspedisjonssjef Thorbjørn Gjølstad innlegg, forsvarte lovforslaget og besvarte spørsmål.
Finanskomiteen la frem sin innstilling 20. november 2007. Som bebudet ble regjeringens forslag innstilt. Det ser således ut som lovforslaget vil trumfes igjennom, selv om regjeringen er klar over at den tilbakevirkning som foreslås går lenger enn det som tidligere har vært forelagt og akseptert av Høyesterett, og selv om det er reist alvorlige innsigelser mot lovforslaget fra en rekke hold.
Innvendinger mot den tilbakevirkende beskatningen
Lovavdelingen har selv tilkjennegitt tvil
Selv om Justisdepartementets lovavdeling har lagt til grunn at lovforslaget kan passere i forhold til Grunnloven, har lovavdelingen erkjent at Høyesterett aldri har hatt noe lignende tilfelle til avgjørelse, og det derfor fremstår «som noe usikkert under hvilke betingelser domstolene vil godta et inngrep som det foreliggende.»* Ot. prp. nr. 1 (2007-2008) s. 246. Lovavdelingen uttrykte at den foreliggende overgangsordningen er «unektelig spesiell ved at den knytter skatteplikt til inntekter som er opptjent over en årrekke».* Ot. prp. nr. 1 (2007-2008) s. 244.
Villedende terminologi
En innvending mot Regjeringens lovforslag, er at Regjeringen bevisst benytter seg av villledende terminologi. Regjeringen henviser til opparbeidede skatteforpliktelser, skattegjeld mv. Det er imidlertid på det rene at skipsfartsinntektene har vært opptjent uten skatteplikt på opptjeningstidspunktet, og at uttaksmodellen har gjort det helt opp til skattyter å avgjøre beskatningstidspunktet. Det er således ikke snakk om opparbeidede skatteforpliktelser/gjeld. Under høringen kritiserte både professor Zimmer og tidligere høyesterettsdommer Aasland den anvendte terminologi.
Stortingets handlefrihet gjelder for fremtiden
En annen innvending mot Regjeringens forslag, er at Regjeringen velger ikke å ta inn over seg at det er en stor forskjell på å gi regler om beskatning fremover og gi regler om beskatning av inntekter fra 1996. Stortingets handlefrihet til å vektlegge proveny- og fordelingshensyn gjelder beskatning i dag og fremover. Det er ingen strid om at Stortinget kan velge å avvikle gjeldende rederiskatteordning. Som fremhevet av professor Smith har Stortinget ikke tilsvarende handlefrihet til å regulere beskatningen 11 år tilbake. Han fremhevet at det i grunnlovsvurderingen er irrelevant om rederne er rike. Han påpekte at staten lovfestet uttaksmodellen i 1996 fordi staten mente den var mest tjent med en særordning for rederiene.
Hensynet til forutberegnelighet og innrettelse tillegges for liten vekt
En tredje innvending mot Regjeringens forslag, er at det ikke vektlegger hensynet til forutberegnelighet og innrettelse. Justisdepartementets lovavdeling fremhevet at det «ikke [er] opplagt at skattyterne her måtte være forberedt på at endringer i rederiskatteordningen også vil få virkning for gamle inntekter, og særlig ikke når inntektene til dels ligger en rekke år tilbake i tid.»* Ot. prp. nr. 1 (2007-2008) s. 245.
Å omtale egen rederiskattepolitikk som «Stø kurs» fremstår nærmest som en ønsket provokasjon.* «Stø Kurs. Maritim Strategi 2007» ble lagt frem den 3. oktober 2007 av Næringsdepartementet. Rederinæringen er en kapitalintensiv næring med dyre skip. Behovet for langsiktig planlegging og hensynet til forutberegnelighet må veie tungt.
Professor Smith slo fast at foruberegnelighet var viktig for tilliten til staten. Tidligere høyesterettsdommer Aasland fremhevet behovet for langsiktig planlegging og understreket at hensynet til forutberegnelighet må veie tungt.
Professor Zimmer fremhevet at forslaget om tilbakevirkning var temmelig vidtgående og kom overraskende på. Han uttrykte forståelse for de berørte rederienes reaksjon. Forslaget representerer et brudd på prinsippet i eksisterende rederiskatteordning om det er opp til skattyter å velge tidspunkt for beskatning. Endringen er forholdsvis dramatisk. Han mente staten «taler med to tunger» når rederiene i 1996 inviteres inn i en uttaksmodell, mens lovgiver 11 år senere sier at modellen ikke var alvorlig ment.
Jo mer inngripende tiltak, jo mer skal til for å godta lovtiltaket
En fjerde innvending mot Regjeringens forslag, er at det ikke tas hensyn til at jo mer inngripende tiltaket er, jo mer skal det til for at tiltaket står seg i forhold til Grunnloven. Vurderingsnormen er strengere jo lengre tid tilbake lovgiver ønsker å gå. Høyesterett har godtatt tilbakevirkning 11 år tilbake i tid. Når man i dette tilfelle vil gi en lov virkning 11 år tilbake i tid, og i den forbindelse båndlegge over 20 milliarder kroner, må det stilles strenge krav til begrunnelsen.
Professor Zimmer, professor Smith og tidligere høyesterettsdommer Aasland var alle enige i at en omfattende tilbakevirkning stiller strengere krav til begrunnelsen for lovtiltaket.
Aasland fremhevet at det årlig var foretatt en form for skatteoppgjør. Han påpekte at «smellet blir desto kraftigere» når inntekter tas til beskatning etter så mange år. Tidsforløpet er av atskillig betydning. Han fremhevet at den mest tilbakevirkende skatteregel som har vært godtatt av Høyesterett, er engangsskatten etter krigen. Han påpekte at forholdene vedrørende engangsskatten var svært forskjellig fra forholdene knyttet til rederiskatteforslaget.
En femte og beslektet innvending mot Regjeringens forslag er at Regjeringen ikke har foretatt noen grundig vurdering av konsekvensene for de enkelte rederier. Både Zimmer, Smith og Aasland etterlyste en nærmere konsekvensutredning.
Som svar på spørsmål fra Finanskomiteen har Finansdepartementet gitt noen vurderinger knyttet til konsekvensene for rederiene.* Svar på spm. 2 fra Finanskomiteen/Arbeiderpartiets fraksjon av 31. okt 2007. Det er påfallende hvor iskald Regjeringen stiller seg til konsekvensene for enkeltrederier: - «Departementet vil understreke at det ikke kan garanteres at det ikke finnes selskaper som vil gå konkurs eller få store betalingsproblemer som følge av de forslåtte overgangsreglene.» [!]
Ikke nødvendig med tilbakevirkning
En sjette innvending mot Regjeringens forslag, er at lovforslaget om tilbakevirkende beskatning nærmest ikke har noen legislativ begrunnelse overhodet. Det normale med overgangsregler er at skattytere som er i en ordning, skal få det lempeligere ved overgangen til en ny ordning. Her er situasjonen den motsatte.
Tidligere høyesterettsdommer Aasland fremhevet at en videreføring av uttaksmodellen for allerede opptjente inntekter ville stille både rederiene og staten i en uendret stilling. Når dette er tilfelle, etterlyste han en nærmere begrunnelse for hvorfor tilbakevirkningen likevel ansees nødvendig.
Professor Zimmer fremhevet at det typiske med tilbakevirkningsregler var at tilbakevirkningen var nødvendig for å få virkning for fremtiden. Eksempel på dette var Gullklausul-dommen (Rt. 1962 s. 369). Han fremhevet at det var intet slik behov her. Zimmer fremhevet at påberopte ligningstekniske grunner ikke var tilstrekkelig til å begrunne den foreslåtte tilbakevirkning.
Verken Zimmer, Smith eller Aasland hadde noen sans for statens pakkeløsningsargument. Aasland trodde det «ikke var holdbart» av staten å pålegge rederiene å betale for å komme inn i ny ordning ved å gi fra seg fordeler opptjent i den gamle. Fremtidige fordeler kunne ikke trekkes inn. Zimmer fremhevet at det kunne være ulike subjekter som hhv. nøt godt av ny ordning og måtte betale regningen. Smith mente at den foreslåtte «koblingshandel» hadde lite for seg.
Lovgivers egen grunnlovsvurdering tillegges for sterk vekt
En syvende innvending mot Regjeringens forslag er at regjeringspartiene tillegger sin egen grunnlovsvurdering for sterk vekt. Grunnloven skal verne borgerne mot et stortingsflertall. Det kreves to tredjedels flertall for å endre Grunnloven, mens alminnelige lover kan endres med et knapt flertall.
Som påpekt av professor Smith ville Stortinget neppe fått 2/3 flertall for å endre Grunnloven slik at Grunnloven åpner opp for tilbakevirkende skattelovgivning 11 år tilbake i tid. Det går derfor en grense for hvor stor vekt det kan legges på stortingsflertallets egen vurdering. Høyesterett har vist at prøvelsesretten har en realitet. Henvisningen til at Stortinget har vurdert forholdet til Grunnloven kan ikke brukes som noe «trylleformular». Det kan også fremheves at de partiene som sto bak rederiskatteordningen i 1996, er av den oppfatning at tilbakevirkningen er grunnlovsstridig. Smith gav uttrykk for at Høyesterett ikke burde godta tilbakevirkningen. Han mente det beste ville være om tilbakevirkningen ikke ble vedtatt, slik at man slapp rettssak.
Tidligere høyesterettsdommer Aasland sa at han var i atskillig tvil om overgangsordningen lot seg forsvare. Som råd til lovgiver sa han at når man er i tvil om noe, er det minst risiko ikke å gjøre det.
Justice delayed is justice denied
Dersom forslaget om tilbakevirkende beskatningen blir vedtatt, er det duket for en lengre runde i rettsapparatet. Det vil således til syvende og sist være Høyesterett som avgjør om rederiene må betale skatt av inntekter fra 1996 eller ei.
Grunnloven § 83 gir Stortinget adgang til å innhente Høyesteretts betenkning over juridiske forhold. Bestemmelsen er lite brukt. Stortinget burde ha vurdert å bruke den i denne saken. I motsetning til mange andre land, har man i Norge et prinsipp i skatteretten om at utlignet skatt må innbetales til normal tid, selv om ligningen er påklaget, står under prøving ved overordnet instans eller er brakt inn for domstolene.
Det kan være liten trøst for et rederiselskap å få medhold av Høyesterett om mange år, dersom selskapets virksomhet allerede er innstilt. Det er noe i utsagnet «justice delayed is justice denied». Det hjelper lite å ha rett, hvis man ikke får rett i tide.
Regjeringens forslag om tilbakevirkende beskatning av skipsfartsinntekter gir grunn til å sette spørsmålstegn ved Stortingets respekt for Grunnloven. Regjeringens framferd innebærer et rettssikkerhetsproblem for borgerne. Fremferden er også egnet til å svekke respekten for Stortinget og norsk lovgivningen generelt. Regjeringspartiene bør heller lytte til fjellvettreglene: Det er aldri for sent å snu!
