Nettselskapenes anleggsbidrag

I Skattedirektørens brev til skatteinspektørene av 17. februar 1970 er det redegjort for avgiftsberegningen knyttet til elektrisitetsverk. Det fremgår at ved levering av elektrisk kraft kan en ha to Typer tilknytningsavgifter. «Enkelte elverk har ren tilknytningsavgift som er fastsatt i tariffene og som betales av alle abonnenter ved tilknytning til anlegget. Noen elverk har dessuten anleggsbidrag som betales av de enkelte abonnenter. Anleggsbidraget går til nedskriving av urentable anlegg.» «Finansdepartementet antar at anleggsbidrag som utgjør en del av finansieringen av anlegg, ikke er å anse som tilknytningsavgift etter merverdiavgiftsloven § 18, annet ledd, nr. 3.»

Av Skattedirektørens brev av 23. oktober 1973, fremgår følgende:

«Skattedirektøren antok i brev av 20. september 1973 etter de foreliggende opplysninger at omhandlede engangsbeløp som elverkene oppkrever til hel eller delvis dekning av utgifter til egne anlegg i forbindelse med tilknytning til fordelingsnettet, må anses som anleggsbidrag som utgjør en del av finansieringen av anlegg. En antok således at det ikke skal svares merverdiavgift av disse beløp, jfr. nevnte skriv av 17. februar 1970. Det ble forutsatt at beløpene oppkreves særskilt, og ikke inngår som del av strømprisen.»

På bakgrunn av uttalelsene fra 1970-tallet har det utviklet seg en praksis som innebærer at nettselskapenes anleggsbidrag ikke regnes som omsetning, og derved ikke er avgiftspliktig. Som en konsekvens av dette har det utviklet seg en teori om at krav som beregnes og oppkreves med hjemmel i lov og forskrift ikke anses som omsetning hos mottakeren, fordi det i disse tilfellene ikke vil foreligge en slik gjensidighet som forutsatt i mval. § 3. Et annet eksempel er refusjon av utgifter til vei, vann og avløp med hjemmel i plan- og bygningsloven § 46 flg.

Fremgangsmåten for nettselskapenes oppkreving av anleggsbidrag er detaljert regulert i energiloven og tilhørende forskrifter. Størrelsen på anleggsbidraget er ikke gjenstand for forhandling, men fastsettes av nettselskapet som er forpliktet til å informere kunden om innkreving og beregningsgrunnlag. Det følger av forskrift av 11. mars 1999 nr. 302 - «tarifferingsforskriften» § 17-5 at bidraget skal settes lik nødvendige kostnader, inklusive timeverk for personell, maskiner og utstyr. Anleggsbidraget skal fastsettes uavhengig av kundens forventede energiuttak og kan maksimalt settes til anleggskostnad minus tilknytningsgebyr.

Det fremgår av energiloven at det nettselskap som har konsesjon til å levere elektrisk energi innen et geografisk område, er forpliktet til å levere elektrisk energi til abonnentene innenfor dette området, såkalt leveringsplikt.

Presentasjonen ovenfor viser at fremgangsmåten for nettselskapenes oppkreving av anleggsbidrag i forbindelse med nytilknytning/forsterkning, i det minste siden vedtakelsen av tarifferingsforskriften, må anses som bindende offentligrettslig regulert.

I det følgende skal vi se nærmere på noen problemstillinger som foreløpig ikke er avklart. I forlengelsen av dette stiller jeg spørsmålstegn ved om teorien som tar utgangspunktet i de strengt lovbundne krav, reelt sett tildekker det rettslig interessante spørsmålet; om kostnadene er å regne som omsetning.

Underentreprenører

De senere årene har det blitt vanlig at nettselskapene endrer organisering ved at ulike deler av tjenestetilbudet skilles ut i egne selskap. Enkelte nettselskap benytter underentreprenører/datterselskap til å stå for selve utbyggingen/forsterkningen av det elektriske nettet, samt kontraktsinngåelse med kunden og fakturering. Det forutsettes at kunden får den samme tjenesten og at nettselskapet er eier av anlegget.

Fremgangsmåtene ved nettilknytning kan da bli at kontrakt om nettilknytning inngås mellom kunden og nettselskapet, mens selve utbyggingen/arbeidet utføres av et datterselskap. Realiteten vil da være at datterselskapet opptrer som underentreprenør for nettselskapet. Det kan i tillegg være avtalt ulike løsninger mht. bestillerfunksjon og faktureringsrutiner, og spørsmålet er da om dette endrer vurderingen av hvorvidt anleggsbidraget skal anses som omsetning på nettselskapets hånd.

Skattedirektoratet har i brev av 14. juli 2005 til et kraftselskap, trukket et skille mellom avtalt og lovbundet anleggsbidrag, og konkludert med at kun sistnevnte er avgiftsfritt. Som støtteargument har direktoratet anført at det ikke er gjensidighet (transaksjonskravet er ikke oppfylt) i de lovbundne tilfellene.

Det er vanskelig å se at en tolkning av omsetningsbegrepet i mval. § 3 kan begrunne et slikt skille. Tvert imot kan det anføres gode grunner for at vurderingen av om det foreligger omsetning ikke bør bero på en sondring av hvorvidt kravet er lovhjemlet eller ikke, men i stedet avgjøres med utgangspunkt i kravets art. Både likhets- og konkurransehensyn taler for dette.

Det forhold at det benyttes underentreprenør, endrer ikke det faktum at det er konsesjonæren som er tiltakshaver. Størrelsen på anleggsbidraget er uansett strengt lovbundet og skal ikke inneholde noe element av fortjeneste. På denne bakgrunn kan det legges til grunn at det heller ikke bør foreligge avgiftsplikt der det benyttes underentreprenører til selve utbyggingen.

Bestilte tjenester

Nettselskapene opplever fra tid til annen at oppdragene er begrunnet i mer private behov/ønsker, og ikke bare behovet for eller plikten til nettilknytning. En kunde ønsker f.eks. av estetiske eller helsemessige årsaker at strømførende kabler legges i grunnen og ikke over hans eiendom. Spørsmålet blir i disse tilfellene om oppkrevd bidrag har mer karakter av omsetning ved at tiltaket er initiert av kunden.

Ut fra gjeldende praksis skulle man anta at dersom forholdet ikke er regulert i lov/forskrift, men mer fremstår som et kontraktsforhold mellom kunde - nettselskap, der man på fritt grunnlag blir enig om hvilke tiltak som ønskes satt i verk, vil transaksjonen kunne utløse avgiftsplikt ved at det foreligger et mer gjensidig forhold mellom partene.

I samsvar med det som fremgår ovenfor, kan det imidlertid stilles spørsmål ved en slik løsning. Selv om kunden tar initiativ til tiltaket som settes i verk, vil man neppe kunne karakterisere oppkrevd anleggsbidrag som omsetning såfremt reglene i energilov og forskrifter er fulgt. Det kan også reises spørsmål ved om det i det hele tatt kan foretas tiltak som gjelder nye nettilknytninger eller forsterkning av eksisterende nett som ikke følger den strengt regulerte fremgangsmåten som er beskrevet i energilov og tilhørende forskrifter.

Tilknytningsavgift ved fjernvarmeanlegg

Fjernvarmeselskapene omfattes av energiloven kap. 5 der det fremgår at fjernvarmeanlegg ikke kan bygges eller drives uten konsesjon. Det fremgår videre at konsesjonæren har plikt til å skaffe tilknyttede abonnenter fjernvarme (leveringsplikt).

Vederlag for fjernvarme kan beregnes i form av tilknytningsavgift, fast årlig avgift og pris for bruk av varme, jf. energiloven § 5-5. Utgiftene som oppkreves av nettselskapene ved tilknytning til fjernvarmeanlegg kalles tilknytningsavgift. Reglene for slik tilknytning er lovhjemlet, men fremgangsmåten er ikke like detaljert regulert i lov og forskrift som ved nettselskapenes oppkreving av anleggsbidrag. Den vanlige fremgangsmåten er at det fjernvarmeselskap som er gitt konsesjon inngår en detaljert kontrakt med angjeldende kunde, for eksempel en kommune. Kontraktene vil ofte ha klare paralleller til fremgangsmåten ved nettselskapenes oppkreving av anleggsbidrag.

Det følger av mval. § 18 at tilknytningsavgifter, gebyrer og andre beløp som oppkreves i forbindelse med omsetning av varer og tjenester skal medregnes i beregningsgrunnlaget for avgiften. Bestemmelsen tar først og fremst sikte på å fange opp betalinger som kommer i tillegg til det som ut fra en normal fortolkning fremtrer som ordinært vederlag for omsetningen.

Anleggsbidrag som oppkreves av nettselskapene anses etter sikker praksis ikke som omfattet av «tilknytningsavgift» som omhandlet i § 18 nr. 3 selv om anleggsbidraget omtales som tilknytningsavgift. Dette er begrunnet med at beløpene oppkreves særskilt og gjelder nettselskapets investering i selve nettet. Følgelig kan ikke denne bestemmelsen avgjøre spørsmålet om tilknytningsavgift som oppkreves av fjernvarmeselskapene er å regne som omsetning.

Fjernvarmeanleggenes tilknytningsavgift har mange likhetstrekk med nettselskapenes anleggsbidrag. Avgiften inngår ikke i den løpende leveranse, og skal dekke initialkostnader. Dessuten konkurrerer fjernvarme med strøm som kilde til oppvarming en rekke steder. Den største forskjellen ligger således i navnet, noe som neppe kan begrunne forskjellig avgiftsrettslig behandling.

I skrivende stund har Skattedirektoratet ikke tatt stilling til om tilknytningsavgift som oppkreves av fjernvarmeselskaper er å regne som omsetning. Både likhetsbetraktninger og konkurransehensyn tilsier etter mitt skjønn at tilknytningsavgiften bør likestilles med anleggsbidrag.

Det er å håpe at Finansdepartementet ved sin pågående revisjon av merverdiavgiftslovgivningen tar stilling til dette og lignende spørsmål som har oppstått i kjølvannet av tidligere forvaltningsuttalelser innen avgiftsretten. Der slike uttalelser har vært førende for senere forvaltningspraksis, kan det oppstå vanskelige grensespørsmål når nye problemstillinger dukker opp som ledd i samfunnsutviklingen. Utfordringen kan da bli hvor langt særregelen kan og bør gjelde.