Overordnede styringsprinsipper i staten

Mål- og resultatstyring er overordnet styringsprinsipp i staten. Dette innebærer at det skal settes mål og at oppnådde resultater skal sammenholdes med målene som er satt. Dette prinsippet gjelder på og mellom alle nivåer i staten. For eksempel skal et departement sette mål og resultatkrav for sine underliggende virksomheter. Underliggende virksomheter skal i sin virksomhetsstyring ha mål og resultatkrav som er i samsvar med eller avledet av departementets krav. Analyse av måloppnåelse er sentralt, slik at kursen kan korrigeres ved avvik og at innretning av ressursbruk og tiltak kan justeres i forhold til målene. Det forutsetter at det er god sammenheng mellom målene på de ulike nivåene, og at resultatene av analysen faktisk tas i bruk i styringen.

Økonomistyringen er selve gjennomføringen av mål- og resultatstyringen, dvs. styring av ressursbruken slik at:

• mål- og resultater oppnås innenfor rammen av disponible ressurser og i tråd med forutsetningene som Stortinget har gitt

• ressursbruken er effektiv

Disse styringsprinsippene kan kanskje virke innlysende og selvsagte, men det er likevel en rekke utfordringer i operasjonaliseringen og gjennomføringen som gjør at det er behov for reformer på området.

En viktig del av reformprosessen dreier seg om å etablere styringsstrukturer som gir gode insentiver for å drive effektivt i staten. Effektiv ressursbruk skal sikre at mest mulig av skattebetalernes penger kommer befolkningen til gode, og ikke sløses bort i ineffektive arbeidsprosesser og unødvendig stort byråkrati og administrasjon. Effektiv ressursbruk i det offentlige skal også understøtte en god ressursfordeling mellom offentlig og privat sektor på lang sikt, ved å sikre at det offentlige ikke legger for stort beslag på de samlede ressursene i samfunnet.

Det foregår for tiden en rekke endringsprosesser innenfor statlig økonomistyring, som samlet gir mål- og resultatstyringen et nytt innhold:

• Større frihetsgrader i innretningen av økonomistyringen - mindre detaljerte krav gir mulighet for å tilpasse styringen til virksomhetens mål og egenart

• Gjennomgående krav til god risikostyring

• Utvikling av metoder for resultatmålinger

• Utprøving av ny styringsinformasjon - fra kontantprinsipp til periodiseringsprinsipp

• Økt bruk av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer

• Krav til å drive langsiktig planlegging, selv om budsjettperioden er ettårig

Disse elementene henger sammen ved at de på ulike måter skal gi en god strategisk styring og effektiv ressursbruk i staten. I det følgende gjennomgås hvert av punktene, med fokus på de endringsprosessene som pågår.

Større frihetsgrader i innretningen av økonomistyringen

Staten står for en stor del av norsk økonomi, og driver svært mange ulike typer aktiviteter. Statlig virksomhet skiller seg fra virksomhet i privat sektor på flere viktige måter:

• Staten har andre mål enn private foretak (velferdsmål fremfor overskuddsmål)

• Opptjeningen av inntekter er grunnleggende forskjellig ved at virksomhet i statsforvaltningen i hovedsak er skattefinansiert - ikke finansiert av markedets betalingsvillighet

• Statlige virksomheter kan ikke gå konkurs (heller ikke helseforetakene som er skilt ut fra staten som egne rettssubjekt)

• For mange typer statlig aktivitet eksisterer det ikke noe ordinært marked for sluttleveransene til brukere (forsvar, politi, rettsvesen mv.)

Erkjennelsen av de mange ulike målene og aktivitetene som statlige virksomheter har - alt fra å forvalte lover og drive tilsyn, til en rekke ulike former for velferdsproduksjon - har ført til at reguleringen av økonomistyringen i statlige virksomheter har gått fra stor grad av detaljregulering til færre og langt mer overordnede og prinsipielle krav. Virksomheten kan nå selv innrette økonomistyringen ut fra sin egenart. En sentral utfordring for statlige virksomheter er å benytte seg av denne friheten som ligger i det reviderte økonomiregelverket fra 2003. En viktig endring i rammebetingelsene er også at elektroniske arbeidsprosesser er blitt likestilte med papirbaserte. Dette gir et godt utgangspunkt for det videre arbeidet med å redusere ressursinnsatsen innenfor transaksjonsbasert styring til fordel for økt fokus på strategisk styring i statlige virksomheter.

Gjennomgående krav til god risikostyring

En viktig styringsendring er å bedre risikostyringen i staten. Viktigheten av at staten mer aktivt håndterer risiko kommer blant annet til uttrykk i saker som omstillingene i forsvaret og barnehagereformen. Bedre risikostyring skal gi større sikkerhet for at målene nås, eller avdekke svakheter i forutsetningene for at målene kan nås. Bedre risikostyring skal også gi grunnlag for færre merknader fra Riksrevisjonen på økonomistyringen.

I økonomiregelverket for staten er det stilt gjennomgående krav til risikostyring ved at (sitat) «styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet». Med utgangspunkt i regelverkets krav til risikostyring og intern kontroll er det nå for første gang utviklet en metode for god risikostyring i statlige virksomheter generelt. Metoden bygger på internasjonalt anerkjent rammeverk (COSO ERM) og brukes også i privat sektor, men metoden er tilpasset statlige behov og mål. Staten vil med dette ta et viktig grep i å etablere god styringsmetodikk, og plassere Norge langt fremme når det gjelder å ta i bruk risikostyring i det offentlige.

Metoden understreker sterkt at risikostyringen må integreres - ikke leve på siden av - den løpende mål- og resultatstyringen i virksomhetene. Dette betyr i praksis at denne må være en del av strategiprosessene og øvrige budsjett- og planprosesser.

Utvikling av metoder for resultatmålinger

Resultatmålinger har som siktemål å gi uttrykk for om målene nås med effektiv ressursbruk. Tradisjonelt har oppmerksomheten vært rettet mot ressursinnsats og aktiviteter som gjennomføres. Man er kommet kortere når det gjelder systematisk måling av produktivitet og effektivitet. Det har bl.a. sammenheng med måleproblemer med hva tjenestene/aktivitetene koster og måling av egenskapene eller kvaliteten på tjenestene og hvilken effekt de har i forhold til brukere og samfunnet. Videre har ikke staten systematisk kostnadsinformasjon (ref. omtale nedenfor).

Kravene både fra samfunnet og brukere til effektiv ressursbruk innebærer at resultatmålinger blir viktig både for å kunne stå til ansvar overfor skattebetalerne, men også for å kunne styre ressursene dit de har størst effekt.

Senter for statlig økonomistyring har under utarbeidelse et metodedokument for resultatmåling. Dette vil foreligge i løpet av 2006, og skal bidra til å sikre effektiv ressursbruk ved å gjøre det lettere å gjennomføre en god mål- og resultatstyring.

Utprøving av ny styringsinformasjon - fra kontantprinsipp til periodiseringsprinsipp

Alle former for effektivitetskrav forutsetter styringsinformasjon om hva aktivitetene i det offentlige koster. Slik styringsinformasjon foreligger ikke på en systematisk måte i staten, da statsbudsjettet og statsregnskapet er tuftet på det såkalte kontantprinsippet, dvs. betalingen for ressursene, ikke hva ressursene koster i produksjonen. Mangel på kostnadsinformasjon innebærer bl.a. at en ikke har god informasjon om hva det koster å bruke kapitalutstyr i form av bygninger, maskiner og utstyr i staten. Uten kostnadsinformasjon foreligger det ikke god styringsinformasjon for å vurdere effektiv ressursbruk over tid i virksomhetene, mellom virksomheter og sektorer, og eventuelt mellom private og statlige virksomheter.

Det foregår for tiden en utprøving av et kostnadsbasert regnskapsprinsipp i ti statlige virksomheter. Utprøvingen vil bli evaluert i løpet av året. Evalueringen vil inngå i grunnlaget for Stortingets vurdering av om dette skal rulles videre ut i statsforvaltningen.

Kontantprinsippet er og vil fortsatt være grunnlaget for Stortingets bevilgningsvedtak, og det er således ikke snakk om et enten/eller, men et både/og for å få styringskraft i forhold til effektiv ressursbruk i staten.

Kostnadsinformasjon er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for effektiv ressursbruk. For å vite om ressursbruken er effektiv må en sammenstille disse med aktiviteter, tjenester og/eller effekter som søkes oppnådd, altså selve verdiskapningen. I statsforvaltningen måles som nevnt ikke verdiskapningen gjennom betalingsvillighet i markedet, men ved kvantitative og kvalitative måleparametere. Utvikling av gode resultatmålinger sammen med kostnadsinformasjon (ref. tidligere omtale) er derfor viktig for å kunne måle effektivitet.

Økt bruk av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer

Økt bruk av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer utgjør viktige elementer i arbeidet med å understøtte en effektiv ressursbruk i staten. Både utredningsinstruksen og økonomiregelverket for staten stiller krav om gjennomføring av slike analyser. På begge disse områdene foreligger det nå nye veiledere, som skal bidra til at det blir enklere for virksomhetene å gjennomføre slike analyser.

En samfunnsøkonomisk analyse av et tiltak skal gi et beslutningsgrunnlag som gjør at en kan velge de mest effektive virkemidlene (gjøre de riktige tingene). I analysen vurderes nytte og kostnader ved de ulike virkemidlene. Metoden ivaretar statens behov for å hensynta (systematisk) risiko ved bruk av risikopåslag i kalkulasjonsrenten som inngår ved nåverdiberegningene (for prosjekter som strekker seg over flere år).

Evalueringer skal gi informasjon som utfyller den løpende rapporteringen i statlige virksomheter, og skal bidra til en systematisk oppfølging av aktivitetene, bl.a. for læring og eventuell justering av innrettingen (gjøre tingene riktig).

Både samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer er viktige elementer for å sikre legitimitet og gjennomslagskraft overfor samfunnet ved å kunne dokumentere forsvarlig bruk av skattebetalernes penger. Langt på vei kan en si at disse analysene er statens pressmekanismer for effektiv ressursbruk i mangel på det private markedets pressmekanismer.

Krav til langsiktig planlegging, selv om budsjettperioden er ettårig

Selv om budsjettperioden er ettårig, er det viktig med langsiktig planlegging i staten. Dette skal understøtte at det tas bedre beslutninger på kort sikt.

I statsbudsjettet for 2005 ble det for første gang (i nyere tid) presentert flerårige budsjettkonsekvenser av politiske vedtak og reformer. Beregningene dekker tre år utover det kommende budsjettåret. Dette skal bidra til at de politiske diskusjonene og beslutningene om store reformer tas innenfor en forsvarlig finanspolitikk. De langsiktige fremskrivningene både i statsbudsjettet for 2005 og for 2006 fikk frem de klare begrensingene som ligger i budsjettet mht. nye reformer og tiltak - uten at det foretas betydelige omprioriteringer.

I statlige virksomheter er langsiktig planlegging viktig for å sikre at en planlegger for en nødvendig utvikling av arbeidskraften (som er statens viktigste kapital) og de tjenestene/aktivitetene som tilbys.

Avslutning

Alle endringsprosessene som foregår innenfor økonomistyringsområdet kan oppsummeres i å rette seg mot å sikre en mer effektiv ressursbruk i staten. Dette skal i seg selv gi mer velferdsproduksjon for pengene, men skal også sikre økt legitimitet i forhold til befolkningen gjennom innsyn i styringsprosessene om statens forvaltning av skattebetalernes penger - også de gangene det går galt.