- et streiftog i regler og praksis
Offentlige anskaffelser i Norge utgjør ca. 220 milliarder. Det betyr at det offentliges innkjøp av tjenester og varer har stor betydning - både i relasjon til en effektiv offentlig ressursutnyttelse og i forhold til næringslivet og leverandører til det offentlige.
Dette var noe av bakgrunnen for etableringen av klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA). KOFA som nå har virket i godt og vel ett år og nemndas virksomhet har ført til et betydelig fokus på reglene om offentlige anskaffelser. Årsmeldingen til KOFA for 2003 viser da også at det har vært et reelt behov for en klagenemnd som raskt og rimelig kan gi uttalelser i saker hvor offentlige oppdragsgivere ikke følger anskaffelsesreglene (lov av 16. juli 1999 og forskrift av 15. juni 2001). Reglene innebærer at oppdragsgivere (stat, kommune/fylkeskommuner og andre offentligrettslige organer) som er omfattet av reglene plikter å gjennomføre en konkurranse for alle anskaffelser som har en verdi på mer en kr 200 000,- (ekskl. mva.). Reglene gir til dels svært detaljerte anvisninger på hvorledes slike konkurranser skal gjennomføres. Det er videre slik at også for anskaffelser som har en verdi på mindre enn kr 200 000,- skal offentlige oppdragsgivere gjennomføre en konkurranse.
Årsmelding til KOFA for 2003 viser at nemnda mottok hele 268 klagesaker i 2003, mens man på forhånd hadde antatt at antallet klagesaker ville være i størrelsesorden ca. 70. Før klagenemnda ble etablert, var man i realiteten henvist til ordinær domstolsbehandling dersom man ville angripe en anskaffelsesprosess. Dette ble gjort kun helt unntaksvis. Det store antall klagesaker viser at det er et klart behov for en klagenemnd. En annen sak er at det fortsatt synes å være behov for å vurdere endringer i klageordningen. Bakgrunnen for dette er at uttalelser fra nemnda kun er av rådgivende karakter. De fleste oppdragsgivere vil riktignok rette seg etter nemndas uttalelser, men det er eksempler på det motsatte. Nemnda kan for eksempel heller ikke tilkjenne erstatning eller omgjøre kontraktstildelinger som er i strid med anskaffelsesreglene.
Blant annet derfor har man under vurdering ytterligere å skjerpe håndhevelsen av anskaffelsesreglene. Det vises til rapporten utarbeidet av en arbeidsgruppe (AUDA) nedsatt av Nærings- og handelsdepartementet. Arbeidsgruppen anbefaler blant annet at Konkurransetilsynet skal ha tilsyn med ulovlige direkteanskaffelser og at Konkurransetilsynet på visse vilkår kan gis hjemmel til å ilegge sivil bot overfor en oppdragsgiver som foretar en ulovlig direkteanskaffelse. Det er også foreslått at Konkurransetilsynet i visse avgrensede tilfeller skal kunne erklære en kontrakt for ugyldig. Nærings- og handelsdepartementet har forslaget til vurdering og det er uvisst når nye bestemmelser eventuelt vil bli foreslått.
KOFAs praksis
KOFA konkluderer med brudd på reglene i et relativt stort antall saker. I saker som har vært til realitetsbehandling viser nemndas statistikk at det er brudd på reglene i hele 46% av sakene der kommuner/fylkeskommuner er oppdragsgiver. For statlig sektor er det regelbrudd i 38% av sakene som er realitetsbehandlet. Denne statistikken sondrer ikke mellom mindre alvorlige feil og mer graverende og bevisste feil. Slik regelverket er utformet er det for så vidt ikke overraskende at man konstaterer brudd på reglene i et stort antall saker. Reglene inneholder detaljerte bestemmelser og prosedyrer, noe som innebærer at oppdragsgivere ubevist gjør en del feil. Det som imidlertid er mer alvorlig, er at nemndas virksomhet synes å avdekke til dels meget mangelfulle kunnskaper om reglene hos en del oppdragsgivere.
Mangelfull begrunnelse
Det fremkommer av KOFAs årsmelding at en hyppig forekommende feil et at oppdragsgiverne ikke gir en begrunnelse for sine valg. Det følger av anskaffelsesforskriftens § 10-3 og § 17-3 at alle som har deltatt i en konkurranse skal ha meddelelse om hvem som er valgt og det skal gis en begrunnelse for valget. Dette skal gjøres i rimelig tid før kontrakt inngås. Dette er viktige bestemmelser hvis formål er at deltakerne skal settes i stand til å vurdere om det er fattet en riktig beslutning før oppdragsgiver inngår kontrakt. Dersom oppdragsgiver først har inngått kontrakt, står man eventuelt igjen med et erstatningskrav. Det er derfor viktig at oppdragsgiver gir begrunnelser for de valg som er foretatt. Det er noe oppsiktsvekkende at offentlige oppdragsgivere ofte ikke er kjent med plikten til å gi en begrunnelse for de valg man har foretatt. Utfyllende og gode begrunnelser vil ganske sikkert bidra til å redusere antall klagesaker, og ikke minst vil det være en god måte for det offentlige å bidra til leverandørutvikling.
Feil bruk av kriterier
En annen gjenganger i klagenemnda er feil bruk av kriterier. Det er et grunnleggende prinsipp i anskaffelsesreglene at kriteriene som oppdragsgiver vil vektlegge skal fremkomme av kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Hensynet bak disse reglene er bl.a. å sikre forutberegnelighet og likebehandling av leverandører. Dette er bare mulig dersom alle kriterier er oppgitt - og at de oppgitte kriterier vurderes i forhold til alle leverandører som deltar i konkurransen. Det er med andre ord ikke adgang til å vektlegge andre kriterier enn de som er kunngjort på forhånd. Ofte ser man at oppdragsgivere i evalueringen av leverandørene vektlegger kriterier som ikke er kjent/kunngjort på forhånd. Et annet forhold er at oppdragsgiverne blander sammen kvalifikasjonskriterier og tildelingskriterier. Kvalifikasjonskriterier er normalt egenskaper ved leverandøren - og ikke egenskaper ved den ytelsen som etterspørres. Eksempler på kvalifikasjonskriterier er leveringsdyktighet, kompetanse, erfaring el.l. Dette er kriterier som man ofte ser brukt som tildelingskriterier. Det er kriterier som i beste fall er lovlige som kvalifikasjonskriterier. Dermed kan oppdragsgiver ikke vektlegge slike forhold ved tildelingen, men kun ved vurderingen av om leverandøren er kvalifisert.
Det er også slik at de kriterier som nyttes ikke må være så vage at de i realiteten gir oppdragsgiver et tilnærmet fritt skjønn ved evalueringen av tilbudene. Videre er det slik at kriteriene må ha økonomisk betydning for den aktuelle ytelsen som etterspørres. For eksempel nytter man ofte kriterier som en «bedrifts generelle omdømme» eller lignende. Dette er for det første et vagt og uhåndterlig kriterium. Dermed får oppdragsgiver et meget fritt skjønn ved evalueringen av denne type kriterier. For leverandørene innebærer bruk av slike kriterier manglende forutsigbarhet. Dessuten vil slike kriterier sjelden ha økonomisk betydning i forhold til selve den anskaffelsen som skal foretas.
Det er ovenfor nevnt at oppdragsgiver skal forhåndskunngjøre samtlige kriterier som vil bli vektlagt ved tildeling av kontrakt. Anskaffelsesforskriftens § 10-2 slår også fast at kriteriene om mulig skal angis i prioritert rekkefølge. KOFA har behandlet flere saker hvor dette har vært tatt opp. Normalt vil det være mulig for oppdragsgiver å angi kriteriene i prioritert rekkefølge. Oppdragsgiver vil også ofte nytte en eller annen form for matrise eller vekting ved evalueringen. I så fall skal dette kunngjøres på forhånd. Dette er bl.a. omtalt i KOFA sak 2003/3. Her kom det i ettertid frem at oppdragsgiver hadde anvendt en matrise med et vektingssystem. KOFA slo fast at dette innebærer en prioritering som skulle ha vært tilgjengelig for leverandørene ved utarbeidelsen av tilbudene. Tilsvarende synspunkter fremkommer i EF-domstolens avgjørelse i sak C-470/99. Selv om hovedregelen i forskriften tilsier at prioriteringen skal kunngjøres, er den praktiske hovedregel at dette ikke blir gjort, noe som altså er i strid med anskaffelsesreglene.
Erstatning
Dersom oppdragsgiver inngår kontrakt med en leverandør på tross av at det foreligger brudd på anskaffelsesreglene, står man igjen med å rette et eventuelt erstatningskrav mot oppdragsgiver. Man sondrer da mellom erstatning for den negative kontraktsinteresse og erstatning for den positive kontraktsinteresse. Den negative kontraktsinteresse innebærer at man krever dekket de utgifter man har hatt i forbindelse med å delta i konkurransen. Den positive kontraktsinteresse innebærer at man krever erstattet den tapte fortjeneste man har som følge av ikke å få tildelt kontrakten. KOFA er gitt kompetanse til å uttale seg om vilkårene for erstatning foreligger, men kan altså ikke pålegge erstatningsplikt. Det kan se ut som om KOFA er noe tilbakeholdne med å gi føringer i slike spørsmål. Av årsmeldingen fremgår at KOFA er forsiktig med å kommentere erstatningsspørsmål. Det innebærer i realiteten at leverandørene mht. erstatningsspørsmålet fortsatt er henvist til de ordinære domstoler.
Det foreligger etter hvert noen avgjørelser fra Høyesterett som behandler erstatningsspørsmål i anbudssaker. I den såkalte Nucleusdommen (Rt. 2001 side 1062) ble en anbyder tilkjent erstatning for den positive kontraktsinteresse. Dette gjaldt en anbudskonkurranse gjennomført av en fylkeskommune. For å kunne kreve erstattet den positive kontraktsinteresse måtte fylkeskommunen kunne klandres for å ha begått vesentlige feil. Videre slår retten fast at det må kunne kreves klar sannsynlighetsovervekt for årsakssammenheng mellom de feil som ble begått og det tap som er påført leverandøren. Retten konkluderer med at det er klart mest sannsynlig at den aktuelle leverandør ville fått oppdraget om det ikke hadde vært for saksbehandlingsfeilene i fylkeskommunen. For å kunne kreve erstattet den positive kontraktsinteresse er det altså ikke nok å konstatere feil hos oppdragsgiver. Den som pretenderer å ha et erstatningskrav må også kunne sannsynliggjøre at man skulle ha blitt tildelt oppdraget. Dette kan være vanskelig.
Erstatning for den negative kontraktsinteresse har et annet formål. Her vil det være tale om å få dekket de utgifter man har hatt som følge av at man har deltatt i en konkurranse. Dersom det konstateres at oppdragsgiver har begått feil, kan det i seg selv være grunnlag for å kreve erstattet den negative kontraktsinteresse. Dette er slått fast av Høyesterett i den såkalte Firesafedommen (Rt. 1997 side 574.) Nå er det ikke slik at enhver feil hos oppdragsgiver vil gi grunnlag for å kreve den negative kontraktsinteresse, det må være feil av en viss betydning. Det innebærer også at samtlige som deltar i en konkurranse i prinsippet kan kreve dekket den negative kontraktsinteresse. Ved store og komplekse anbud kan dette dreie seg om betydelige beløp.
Egenregi og ulovlig direkteanskaffelse
KOFA har hatt en del saker om såkalt egenregi. Særlig har avgjørelsen i en sak vedrørende Stryn kommune fra 12. januar 2004 vakt en del debatt. Egenregi i relasjon til anskaffelsesreglene innebærer at en offentlig oppdragsgiver tildeler oppdrag, uten en konkurranse, til et organ som rettslig er atskilt fra oppdragsgiver. Dette kan for eksempel være tilfellet når en kommune kjøper revisjonstjenester fra et kommunalt eid selskap, enten det er organisert som aksjeselskap eller interkommunalt selskap. Dette er en meget aktuell problemstilling i det flere offentlige organer skiller ut deler av sin virksomhet i ulike Typer selskaper, samtidig som man kjøper tjenester fra dette selskapet. Tilsvarende problemstilling oppstår hvor flere kommuner går sammen om å etablere et selskap som skal levere tjenester til eierkommunene.
I saken vedrørende Stryn kommune hadde kommunen besluttet å kjøpe bredbåndstjenester fra det heleide selskapet Stryn Energi AS. KOFA kom ikke overraskende til at kommunen ikke lovlig kunne foreta en slik direkte anskaffelse, selv om selskapet var 100% eid av kommunen. Hovedregelen er at anskaffelser fra selvstendige rettssubjekter må skje etter de prosedyrer som er beskrevet i anskaffelsesreglene. På visse vilkår er det imidlertid adgang til å foreta anskaffelser fra slike organer uten etter en konkurranse. Dette er betegnet som egenregi og bygger på praksis fra EF-domstolen. For det første er det et krav at oppdragsgiver og eier har sterk kontroll over selskapet. Her vil eierposisjoner være et viktig vurderingskriterium. Av dette følger det at vilkårene for egenregi kan være vanskelig å oppfylle dersom et selskap har flere offentlige eiere. Dernest er det et vilkår at selskapet i hovedsak kun leverer tjenester til oppdragsgiver/eier. Det var ikke tilfellet i saken angående Stryn kommune og Stryn Energi AS.
De ulovfestede reglene om egenregi har som nevnt stor betydning i en tid hvor statlige og kommunale organer skiller ut virksomhet i egne selskaper. I prinsippet vil disse bestemmelsene også måtte legges til grunn når kommuner og fylkeskommuner i disse dager etablerer interkommunale revisjonsselskaper som et svar på at det nå er åpnet opp for å konkurranseutsette den kommunale revisjonen. For denne type tjenester kan det imidlertid også være aktuelt å vurdere om man kan benytte et særskilt regelfestet unntak i anskaffelsesforskriften. Uansett er det grunn til å anta at en god del av de kommuner som i fellesskap etablerer kommunalt eide revisjonsselskaper, ikke er oppmerksomme på dette regelverket. Det innebærer igjen at kommunene i en del tilfeller neppe kan tildele revisjonsoppdrag til slike selskaper uten etter en konkurranse.
Nye EU-regler
Avslutningsvis nevnes kort at det i desember 2003 ble vedtatt nye EU-regler om offentlige anskaffelser. De nye reglene innebærer både en forenkling og modernisering i forhold til dagens EU-regler, som også de norske forskriftene bygger på. Det innføres bl.a. regler som klargjør adgangen til å ta sosiale og miljømessige hensyn ved anskaffelser. Det legges også opp til regler omkring elektroniske innkjøp. Foruten en generell forenkling av enkelte prosedyrer innføres det videre økt adgang til dialog mellom partene i en anskaffelsesprosess. I komplekse anskaffelser vil det kunne nyttes en såkalt konkurransepreget dialog. Dette antas å bli en viktig og praktisk endring. Gjennom EØS-avtalen vil disse reglene også på sikt bli gjort gjeldende i Norge.
