logo

2018 / Utgave 8 / Skatt
PDF av orginalartikkel

Grunnrentebeskatning av havbruk

Det er nedsatt et utvalg som skal vurdere beskatningen av havbruksnæringen. Utvalgets mandat bygger på forutsetninger om at det både finnes en grunnrente i havbruksnæringen, og at næringen allerede høster en ekstraordinær avkastning. Det er imidlertid grunn til å stille spørsmål ved om disse premissene foreligger.

Etter et representantforslag om å utrede produksjonsavgift, bestemte Stortinget å sette ned et utvalg som skal behandle ulike former for beskatning av havbruk, herunder produksjonsavgift og grunnrentebeskatning. Regjeringen har tidligere uttalt at utredning av grunnrentebeskatning for havbruksnæringen skal basere seg på modellen for grunnrenteskatt på vannkraftverk.# Finansdepartementet, pressemelding av 27. april 2018: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/regjeringen-vil-utrede-og-eventuelt-foresla-en-grunnrenteskatt-pa-havbruk/id2599632/ Selv om det ikke eksplisitt fremgår av mandatet for utvalget,# Finansdepartementet, pressemelding av 7. september 2018: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/dep/fin/pressemeldinger/2018/utvalg-skal-vurdere-beskatningen-av-havbruk/mandat-for-utvalg-som-skal-vurdere-beskatningen-av-havbruk/id2610382/’ er mandatet utformet med referanse til kjente begreper innenfor vannkraftbeskatningen som forøvrig evalueres parallelt i egen utredning.# Finansdepartementet, pressemelding av 22. juni 2018: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/dep/fin/pressemeldinger/2018/ekspertutvalg-skal-vurdere-vannkraftbeskatningen/mandat-for-ekspertutvalg-som-skal-vurdere-beskatningen-av-vannkraftverk/id2605431/

Utvalget skal behandle ulike former for beskatning av havbruk, herunder produksjonsavgift og grunnrentebeskatning.

Utvalget som vurderer beskatningen av havbruk (Havbruksskatteutvalget) har nylig påbegynt sitt arbeid og skal levere sin innstilling innen 1. november 2019. Det er derfor lite som er håndfast på nåværende tidspunkt. I denne artikkelen stiller vi spørsmål ved om premissene i mandatet for utvalget som skal vurdere grunnrentebeskatning av havbruk, faktisk foreligger.

Hva er grunnrenten i havbruk?

I mandatet for Havbruksskatteutvalget pekes det på at meravkastning både kan skyldes knapphet på en naturressurs som olje, fisk eller areal (grunnrente), og knapphet på offentlige tillatelser som f.eks. et begrenset antall konsesjoner (reguleringsrente). Uten nærmere diskusjon omtales potensiell meravkastning i oppdrettsnæringen som en grunnrente. Dette er etter vår vurdering en svakhet ved mandatet som danner et viktig utgangspunkt for utvalgets arbeid.

Vi mener derfor at utvalget bør vurdere disse temaene grundig. Utvalget er da også bedt om å utrede årsakene til at det oppstår en ekstraordinær avkastning eller grunnrente, om det kan forventes en grunnrente fremover og om å anslå grunnrenten.

Det er ikke uten videre opplagt for oss at det over tid faktisk foreligger ekstraordinær avkastning, og hva slik avkastning eventuelt skyldes.

Reguleringsrente?

Dersom det etter en grundig vurdering konkluderes med at det foreligger ekstraordinær avkastning, mener vi at dette ikke skyldes grunnrente, men snarere reguleringer fra myndighetene, dvs. reguleringsrente. En grunnrente kunne vært begrunnet i knapphet på areal, men vi forstår det slik at det finnes egnede områder for havbruk langs Norges kyst som ikke er tatt i bruk. Dessuten vil ny teknologi kunne gjøre det mulig å drive havbruk i områder som i dag ikke anses egnet, f.eks. til havs (offshore), slik at det i fremtiden vil kunne bli vesentlig større områder tilgjengelig for havbruk. På bakgrunn av dette kan grunnrente vanskelig begrunnes med knapphet på areal.

Grunnrente

I Aarbakke-gruppens utredning om reformer i bedrifts- og kapitalbeskatningen er grunnrenten omtalt slik (NOU 1989: 14, s. 202):

«Utnytting av knappe naturressurser (jordområder, vannkraft eller lagerressurser som for eksempel olje) gir opphav til en meravkastning utover det som er normal avlønning av arbeidskraft, kapital og andre innsatsfaktorer i alternativ virksomhet. Denne meravkastningen kalles ofte grunnrente».

I NOU 1992:34 (Rødseth-utvalget) som ligger til grunn for kraftverksbeskatningen, er grunnrente beskrevet som «den kapitalavkastningen ut over avkastningen i andre næringer som oppstår fordi det er gitt tilgang på utbyggbare vassdrag». Grunnrenten for vannkraftprodusenter er altså den meravkastningen eller ekstraordinære avkastningen som skyldes utnyttelsen av en knapp naturressurs, nemlig utbyggbare vannfall.

Ekstraordinær avkastning over tid?

Det kan stilles spørsmålstegn ved om det over tid faktisk foreligger en ekstraordinær avkastning i havbruksnæringen. I mandatet vises det til at lønnsomheten i havbruksnæringen har vært god i flere år og at den stort sett har ligget over avkastningen i industrien. Det er fokusert på årene 2008–16 som grunnlag for påstanden.

Kort måleperiode

Dette er en relativt kort periode som ikke nødvendigvis er representativ. I den perioden det er fokusert på, har andre oppdrettsnasjoner blant annet opplevd biologiske utfordringer, naturkatastrofer og strengere reguleringer. Dette kan ha påvirket det totale tilbudet av laks på verdensmarkedet, noe som igjen kan ha ført til høyere laksepriser og bedre lønnsomhet for havbruksnæringen i Norge. Havbruksskatteutvalget bør be om å få utarbeidet en oversikt over lønnsomheten i havbruksnæringen og sammenligningstall med industrien for en lengre tidsperiode, f.eks. de siste 20 årene, for å se om det i et slikt tidsperspektiv er like høy lønnsomhet i havbruksnæringen.

Endret markedssituasjon?

Også mulige endringer i markedssituasjonen fremover må tas med i vurderingen av om havbruksnæringen vil oppnå en ekstraordinær avkastning som skal være undergitt særskilt beskatning fremover.

Landbaserte oppdrettsanlegg

Når en eventuell meravkasting i bransjen kan skyldes reguleringer fra myndighetene, vil lønnsomheten kunne bli vesentlig redusert dersom f.eks. norske myndigheter åpner for økt produksjon. Tilsvarende kan økt produksjon i andre land, herunder etablering av landbasert oppdrett, også få betydning for lønnsomheten i næringen. Gjennom omtale i media er vi kjent med at aktører i viktige markeder som USA og Kina allerede etablerer, eller vurderer å etablere, landbaserte oppdrettsanlegg.# Se artikkel i Dagens Næringsliv av 7. oktober 2018: https://www.dn.no/havbruk/oppdrett/atlantic-sapphire/laks/bygger-laksefarm-i-alligatorland/2-1-420306 I tillegg er landbaserte oppdrettsanlegg under etablering i Norge.

Svekkes lønnsomheten?

Slik landbasert oppdrettsvirksomhet, både i Norge og utlandet, vil på sikt kunne gi norsk havbruksnæring sterk konkurranse og vil bl.a. kunne ha vesentlige konkurransefortrinn som lavere transportkostnader gjennom nærhet til markedet, samt avgiftsmessige fordeler gjennom f.eks. å unngå importavgifter og toll. I tillegg vil landbasert produksjon kunne ha skattemessige fordeler dersom den ikke er gjenstand for grunnrentebeskatning.

Disse forholdene tilsier at lønnsom­heten for norsk havbruksnæring kan bli vesentlig redusert i fremtiden.

Grunnrente hentes inn ved betaling for konsesjoner

Fra og med 2018 har man hentet inn i hvert fall deler av grunnrenten ved betaling for havbrukstillatelser (konsesjoner). Innenfor vannkraftbeskatningen har grunnrenten vært uttrykt som den høyeste leien en grunneier kan ta for utleie av vannressursen eller vassdraget før en utbygger vil finne det lønnsomt heller å investere i andre prosjekter enn vannkraftverk.# NOU 1992: 34 s. 18. Overført til havbruk, kan det hevdes at jo høyere vederlag som betales for konsesjonen, jo mer av grunnrenten (reguleringsrenten) er allerede betalt ved tildeling.

I mandatet til Havbruksskatteutvalget er det opplyst at havbrukstillatelser ble tildelt gratis frem til 2002, mens det i perioden 2002 til 2012 ble betalt et relativt beskjedent vederlag. Vi har vært i kontakt med mange aktører innen norsk havbruksnæring og på bakgrunn av de innspillene vi har mottatt, er vårt generelle inntrykk at havbruksnæringen ikke er helt enig i denne fremstillingen.

Høy risiko frem til 2002

Slik vi forstår det var havbruksnæringen i hvert fall frem til 2002 i en ut­viklingsfase med svært høy risiko. Mange aktører har tatt store sjanser, og det har også vært tilfeller av konkurs eller at banker og andre kreditorer har tatt over eierskap til selskaper i næringen for å unngå konkurs. I denne ut­viklingsfasen var tildeling av konsesjoner uten betaling av vederlag en nødvendighet for å gi incentiver til å utvikle næringen. Fra næringens ståsted var dette en form for samarbeid der staten tildelte konsesjoner mot at aktørene i havbruksnæringen ytet veder­lag ved å ta høy risiko gjennom bl.a. å stille med risikokapital, samt yte betydelig arbeidsinnsats med usikker avlønning en gang i fremtiden.

I perioden 2002 til 2012 har det vært betaling for konsesjoner, og det kan hevdes at betalingen til en viss grad reflekterte markedsprisen på det tidspunktet. Vi forstår det også slik at det i tillegg har vært knyttet ulike kriterier til tildeling av konsesjoner som var mer begrunnet i politiske hensyn.

Således kan det være grunnlag for å hevde at næringen også for perioden før 2018 allerede har betalt grunn­renten gjennom det vederlaget som er betalt for konsesjon, ev. gjennom å bidra til utvikling av en ny næring i Norge.

Økt pris på tillatelser

I løpet av 2018 er det avholdt auksjoner for å tildele nye havbrukstillatelser tilsvarende 2–3 % av den samlede mengden tillatelser i havbrukssektoren. Det viste seg da at prisen på nye tillatelser har økt betydelig det siste året, og nå er på over 90 mill. kroner pr. tillatelse.# Se Dokument 8:34 S (2018-2019). Selv i mandatet gis det uttrykk for at i velfungerende auksjoner vil store deler av grunnrenten fra de nye tillatelsene kunne tilfalle fellesskapet. Er det da i tillegg grunnlag for en ekstrabeskatning?

Noen utfordringer ved fremtidig regelverksutforming

Havbruksskatteutvalget hadde nylig sitt første møte, og det er for tidlig å spekulere i mulig regelverksutforming. Vi forstår det imidlertid slik at mandatet legger opp til at en grunnrenteskatt skal bygge på prinsippene for grunnrentebeskatning av vannkraft.# Se en oversikt over regelverket for grunnbeskatning av vannkraft i Revisjon og Regnskap nr. 5 – 2018, side 44, artikkel skrevet av Leite og Thorvaldsen. Vi vil i lys av dette peke på noen åpenbare utfordringer.

NASDAQ Salmon Index

For kraftverk fastsettes inntektssiden i særskattegrunnlaget til objektivt konstaterbare priser, nærmere bestemt spotprisen på Nordpool, time for time. For laks finnes det for tiden bare én anerkjent markedspris for norsk laks, NASDAQ Salmon Index, som publiseres ukentlig.# https://salmonprice.nasdaqomxtrader.com/public/report?1 Markedsprisen er uttrykt gjennom prisen på såkalt «fresh Atlantic Superior Salmon, head on gutted (HOG)».

Ikke en standardisert vare

Mens elektrisk kraft er en standardisert vare som måles og prises i kWh, vil det kunne finnes ulike kvalitetsgrader av norsk laks. Prisen vil avhenge av kvalitetsgraden. Det finnes imidlertid ikke en tilsvarende publisert markedspris for andre laksekvaliteter enn Superior, og heller ikke for ørret eller regnbueørret. Det er ikke klart for oss hvorledes en skal finne objektive referansepriser i havbrukssektoren. Dette er noe utvalget vil måtte se nærmere på.

Friinntekt

Det er som nevnt også satt ned et utvalg for å vurdere forbedringer i dagens regelverk for grunnrentebeskatning av vannkraft. Hovedoppgaven til utvalget er å vurdere om grunnrenteskatten er utformet i tråd med prinsipper for nøytral beskatning og hvorvidt dagens grunnrenteskatt påvirker vannkraftnæringens investeringsbeslutninger. Innenfor kraftverksbeskatningen er fradrag for friinntekten viktig for å sikre nøytralitet ved at normalavkastningen skjermes for tilleggsbeskatning. Friinntekten settes til skattemessig investert kapital multiplisert med en rente. For 2017 var friinntektsrenten i vannkraftsektoren 0,4 %. Med en så lav rente kan det diskuteres hvorvidt normalavkastningen reelt blir skjermet mot grunnrentebeskatning.

Til fradrag i grunnrenteskatten?

I forbindelse med auksjonen for tildeling av nye havbrukstillatelser i 2018 ble det nevnt at vederlaget man betalte for havbrukstillatelsen skulle komme til fradrag i en eventuell grunnrenteskatt. Utvalget er bedt om å vurdere dette nærmere. Hensynet til nøytralitet taler klart for at vederlaget betalt for havbrukstillatelsen må komme til fradrag gjennom et friinntektsfradrag. Friinntektsrenten i havbrukssektoren må settes til et nivå som reelt skjermer normalavkastning mot grunnrente­beskatning.

Ikke fradrag for anskaffelseskostnader

Ved beregning av grunnrenteskatt for vannkraftnæringen gis det ikke fradrag for anskaffelseskostnader til en av de viktigste innsatsfaktorene, nærmere bestemt betaling for tilgang til vann. Dette er stadfestet i flere nylig publiserte skatteklagenemndsavgjørelser. En vannkraftprodusent som selger deler av sin produksjon i form av kontrakter, vil heller ikke få fradrag for tap på kundefordring dersom kraftforbrukeren/kunden ikke er i stand til å gjøre opp for seg. Ved utformingen av eventuell grunnrenteskatt for havbruks­næringen må det sikres at det innrømmes fradrag for alle relevante kostnader.

Avslutning

Utvalget skal avgi sin rapport innen 1. november 2019. Det blir spennende å se hvorledes utvalget vil legge opp sitt arbeid, og ikke minst hvilke konklusjoner og forslag som vil komme i kjølvannet av utvalgets arbeid.