logo

Regulatoriske og forretningsmessige utfordringer:

En flom av nytt regelverk for bank og forsikring

EU har vedtatt flere endringer i kapitaldekningsdirektivet. Flere andre, og kanskje minst like viktige endringer vedtas trolig i løpet av 2011. Alt dette betyr viktige operasjonelle og forretningsmessige utfordringer for bransjen.

Regulatoriske bestemmelser representerer viktige og sentrale rammebetingelser for finansinstitusjoner. Finansinstitusjonenes tilpasning til regelverket representerer en tilsvarende naturlig og nødvendig aktivitet. Finanskrisen har ført til en rekke ulike tiltak både nasjonalt og internasjonalt. Tiltakspakker ble lansert for å redde banker og andre finansinstitusjoner. Samtidig har også diskusjonene om årsaker og ikke minst tiltak for å forhindre gjentagelser i fremtiden gått høylytt. Nye regelverksforslag er lansert. Sannheten er imidlertid at arbeidet med flere av de forslagene som nå ligger på bordet, startet lenge før finanskrisen var et faktum.

Hva kan vi forvente av nytt regelverk?

Tre forhold har stått i sentrum for krisen: manglende evne til å tåle betydelige svingninger i konjunkturene, tap som følge av eksponering i komplekse, strukturerte finansielle instrumenter og sviktende likviditet som følge av manglende tillit mellom aktørene og kollaps i pengemarkedet. Det er da naturlig at relevante tiltak også adresserer disse forholdene:

  • Tiltak som skal sikre bedre likviditetsstyring

  • Tiltak for å øke soliditeten og evnen til å tåle økonomiske tilbakeslag

  • Tiltak rettet mot å styre og begrense bruken av komplekse, finansielle instrumenter for å laste risikoen ut av bankenes balanse

  • Tiltak for å øke tilliten mellom aktørene i markedet

Det siste tiltaket vil primært handle om økte krav til offentliggjøring av informasjon om de ulike aktørenes risikoeksponering, risikostyring, soliditet og likviditet.

Videre er det foreslått tiltak for å bedre det tilsynsmessige samarbeidet på tvers av landegrensene. Å styrke samarbeidet mellom ulike lands tilsynsmyndigheter i forhold til multinasjonale finansinstitusjoner er særlig aktuelt. Finanskrisen har vist viktigheten av slikt internasjonalt samarbeid. Manglende samarbeid mellom myndighetene kan føre til en forsterkning av kriser.

Parallelt med både Basel II, finanskrise og etterfølgende regelverksarbeid pågår det også et arbeid med ferdigstillelse av det nye solvensregimet for forsikringsbransjen: Solvency II. Dette vil bli et regelverk som har store likhetstrekk med bankenes Basel II.

I det følgende skal vi se nærmere på både hvilke regler som allerede er vedtatt og hva som kan forventes.

Faktaboks 1: Basel II

Basel II er et risikosensitivt soliditetsregelverk for bankene. Regelverket trådte i kraft 1. januar 2007. Det er basert på tre pilarer

  • Pilar 1: kvantitative krav til soliditet

  • Pilar 2: krav til styring og kontroll, samt regelverk for tilsynsprosessen

  • Pilar 3: krav til offentliggjøring av informasjon

Faktaboks 2: Utdrag fra pressemeldingen fra 7. september 2009

Comprehensive response to the global banking crisis

The Central Bank Governors and Heads of Supervision reached agreement on the following key measures to strengthen the regulation of the banking sector:

  • Raise the quality, consistency and transparency of the Tier 1 capital base. The predominant form of Tier 1 capital must be common shares and retained earnings. Appropriate principles will be developed for non-joint stock companies to ensure they hold comparable levels of high quality Tier 1 capital. Moreover, deductions and prudential filters will be harmonised internationally and generally applied at the level of common equity or its equivalent in the case of non-joint stock companies. Finally, all components of the capital base will be fully disclosed.

  • Introduce a leverage ratio as a supplementary measure to the Basel II risk-based framework with a view to migrating to a Pillar 1 treatment based on appropriate review and calibration. To ensure comparability, the details of the leverage ratio will be harmonised internationally, fully adjusting for differences in accounting.

  • Introduce a minimum global standard for funding liquidity that includes a stressed liquidity coverage ratio requirement, underpinned by a longer-term structural liquidity ratio.

  • Introduce a framework for countercyclical capital buffers above the minimum requirement. The framework will include capital conservation measures such as constraints on capital distributions. The Basel Committee will review an appropriate set of indicators, such as earnings and credit-based variables, as a way to condition the build up and release of capital buffers. In addition, the Committee will promote more forward-looking provisions based on expected losses.

  • Issue recommendations to reduce the systemic risk associated with the resolution of cross-border banks.

Første bølge

EU har vedtatt flere endringer i kapitaldekningsdirektivet. De vedtatte endringene omfatter blant annet store engasjementer og hybridkapital. Også reglene for beregning av kapitalkrav for markedsrisiko og verdipapiriserte posisjoner er endret, samt at det er tatt inn nye krav til likviditetsstyringen. Dette behandles nærmere senere i denne artikkelen. Disse regelendringene skal være innført som en del av norsk rett innen 31. oktober 2010, og med ikrafttreden 31. desember 2010.

Det er grunn til å anta at endringene rundt hybridkapital vil få begrenset praktisk betydning i Norge da vedtaket ligger relativt tett opp til dagens norske praksis. Også regelendringene rundt store engasjement vil trolig få begrenset praktisk betydning i Norge. Det er imidlertid grunn til å merke seg at definisjonen av tilknyttede motparter er presisert og utvidet. For enkelte verdipapirforetak med begrensede konsesjoner og begrenset aktivitet er det dessuten en viktig nyhet at de vil bli unntatt fra regelverket.

Som konsekvens av de endringene i Kapitaldekningsdirektivet som er beskrevet ovenfor, har CEBS, fellesorganet for de europeiske tilsynsmyndighetene, publisert tre retningslinjer for tolkning og gjennomføring av direktivendringene:

  • retningslinjer for store engasjement

  • retningslinjer for rapportering av store engasjement

  • retningslinjer for hybridkapital

Store engasjement er, som tidligere, engasjement på minst 10 % av bankens ansvarlige kapital. Retningslinjene for store engasjement omfatter kriterier for gruppering av enkeltmotparter, håndtering av posisjoner der man har en indirekte eksponering og krav til rutiner og prosedyrer.

Kriteriene for gruppering av store engasjement baserer seg på enten formell og reell kontroll (kontrollerende eierskap eller andre former for kontroll) eller økonomiske sammenhenger mellom flere motparter som medfører at disse representerer en samlet enkeltrisiko. Dette er ikke nytt. Det som er nytt, er imidlertid at avhengighet av en felles finansieringskilde kan medføre krav om gruppering av flere enkeltstående kunder ved beregning av grensen for store engasjement. Det forhold at mange kunder av geografiske årsaker benytter samme bank, skal dog i denne sammenheng ikke medføre gruppering av alle disse kundene. Retningslinjene gir flere konkrete eksempler på når gruppering skal skje. Videre fastslår retningslinjene at indirekte posisjoner, for eksempel reelle eksponeringer i form av underliggende posisjoner i fond eller verdipapiriserte investeringer skal medregnes. Retningslinjene trekker opp alternative metoder for å inkludere dette. Det stilles krav om etablering av robuste prosedyrer og retningslinjer for å identifisere og håndtere store engasjement, herunder krav om at alle eksponeringer utover to prosent av ansvarlig kapital må være gjenstand for disse prosedyrene.

Videre er det utviklet en felles standard for rapporteringen av store engasjement, og denne vil inngå i den såkalte COREP-skjematikken som i dag benyttes for rapportering av kapitaldekning.

Retningslinjene for hybridkapital klargjør flere elementer rundt bruken av hybridkapital som del av bankenes ansvarlige kapital. Retningslinjene omfatter kriterier for kapitalens permanenthet, fleksibilitet mht. betaling av renter/utbytte, tapsbærende evne, begrensninger i omfang og ansvarlig kapital gjennom spesialforetak. Generelt innebærer disse retningslinjene en innstramning mht. hva som kvalifiserer som ansvarlig kapital. For norske banker antas disse regelendringene å få mer begrenset konsekvens da de i stor grad ligger tett opp mot dagens norske praksis for godkjennelse av ansvarlig kapital. Endringsforslagene fra BIS som kom i desember i fjor, vil imidlertid innebære en ytterligere skjerpning av kravene til kjernekapitalen. Disse vil kunne få konsekvenser også for norske banker, se nedenfor.

Utarbeidelse av regelverk vedrørende belønningsstrukturen for ansatte er også noe av det som har stått på agendaen i 2009. Dette gjelder ansatte med arbeidsoppgaver som i vesentlig grad påvirker selskapets risikoprofil. Reglene er nokså generelle, men omfatter blant annet krav om at kompensasjonsstrukturen ikke må motivere til risikotaking i strid med bankens vedtatte risikotoleranse, at det må være en balanse mellom fast og variabel avlønning og at utbetalingen av hoveddelen av bonusen må utsettes over et passende tidsrom og ta hensyn til bankens fremtidige resultater.

Endringer i Basel II relatert til markedsrisiko

I juli lanserte Basel-komiteen flere endringer i Basel II-reglene. Kravene til beregning av kapitaldekning for markedsrisiko ble utvidet. Det ble innført kapitalkrav for såkalt stresset VaR (VaR - Value at Risk - er et statistisk mål for det maksimale tapet som forventes å kunne oppstå med en gitt sannsynlighet og innenfor en definert tidsperiode). Kapitalkravene for såkalte reverdipapiriserte posisjoner (verdipapirisering med andre verdipapiriseringer som underliggende objekter) ble økt og det ble innført krav til bruken av kredittanalyser ved verdipapirisering. Også kravene til offentliggjøring av informasjon om eksponering relatert til verdipapiriserte posisjoner og verdipapiriseringsaktiviteter under pilar 3 ble utvidet.

Kapitalkrav for såkalt inkrementell risiko (misligholds-/kredittrisikoen i handelsporteføljen) er en annen del av regelverket det er blitt arbeidet med. Basel-komiteen lanserte i juli retningslinjer for beregning av kapitalkrav for dette. Også de mer generelle reglene rundt markedsrisiko er oppdaterte. Blant annet er kravene til de operasjonelle rutinene og kvalitetssikringen av VaR-modeller utvidet.

Regelendringene vedrørende markedsrisiko påvirker primært banker som anvender avanserte modeller for å beregne kapitalkravet for denne risikoklassen. Men også andre banker påvirkes i en viss grad. Dette gjelder blant annet regelendringene for verdipapirisering.

Andre endringsforslag som er ute på høring

Ytterligere forslag til regelendringer er også kommet ut på høring. Dette omfatter blant annet forslag om tapsavsetninger basert på prinsippet om forventet tap «through-the cycle». Gjennom dette vil bankene i gode tider (der det gjerne er sterk utlånsvekst) få anledning til å bygge opp tapsavsetninger som det kan «spises av» når nedgangskonjunkturen setter inn. Forslaget går i hovedtrekk ut på å beregne avsetningene som forskjellen mellom historiske erfaringstap i ulike risikoklasser og de faktisk foretatte tapsavsetningene under det gjeldende regnskapsregelverket. Høringsdokumentet beskriver ulike alternative modeller for beregning av avsetningene. Ettersom dette skal dekke forventede tap, vil ikke disse avsetningene telle med som kapital, da den ansvarlige kapitalen er ment å dekke de uventede tapene. Effektene av dette er at størrelsen på den ansvarlige kapitalen blir mindre følsom for konjunktursvingningene.

I tillegg til det ovennevnte kan det også nevnes at det vurderes innført ekstra kapitalkrav for visse boliglån der lånet er denominert i en annen valuta enn det låntager har sin inntekt i, og belåningsraden overstiger et gitt nivå.

Ytterligere forslag til retningslinjer fra CEBS

I løpet av desember 2009 kom CEBS med flere høringsutkast til nye retningslinjer. Det ble lansert høringsutkast til nye retningslinjer vedrørende områdene:

  • stresstesting

  • konsentrasjonsrisiko

  • kjernekapital

  • operasjonell risiko i markedsrisikorelaterte aktiviteter

  • offentliggjøring av informasjon

Det sistnevnte dokumentet foreslår til sammen 16 ulike prinsipper for bankers publisering av informasjon i stressede situasjoner. Et av prinsippene er at bankene i slike situasjoner må publisere informasjon uavhengig av sine ordinære finanskalendere. En annen anbefaling er at det kan være relevant for banker som ikke er utsatt for tilsvarende problemer som andre i bransjen, å bekrefte dette for å unngå unødvendige spekulasjoner. Manglende offentliggjøring av en slik negativ bekreftelse vil kunne være ensbetydende med at banken har problemer som ikke er kjent i markedet, eller i det minste medføre spekulasjoner om dette.

Utviklingen over tid, og særlig erfaringene fra finanskrisen i 2008/2009, har synliggjort nytteverdien av stresstester som verktøy i risikostyringen. Hensikten med disse retningslinjene er å klargjøre for bankene hvilke forventninger tilsynsmyndighetene har til bruken av stresstester. I tillegg til å presentere generelle retningslinjer og «byggeklosser» for stresstesting, inneholder også høringsutkastet konkrete retningslinjer for stresstesting av risikoklassene markedsrisiko, kredittrisiko, operasjonell risiko, konsentrasjonsrisiko, renterisiko utenfor handelsporteføljen og verdipapiriseringsrisiko. Retningslinjene presiserer behovet for både enkeltstående stresstester og integrerte stresstester som dekker hele bankens virksomhet. CEBS forventer at disse retningslinjene implementeres innen 30. juni 2010.

Høringsutkastet til retningslinjer for konsentrasjonsrisiko påpeker at risikokonsentrasjoner kan være relevant for flere risikoklasser enn bare kredittrisiko. Tradisjonelt har man med konsentrasjonsrisiko tenkt på utlån rettet mot store kunder, kundegrupper, bransjer eller geografiske områder. Men også innenfor andre risikoklasser kan det foreligge risikokonsentrasjon og/eller det kan forekomme konsentrasjonseffekter på tvers av risikoklasser. Styring og kontroll med slik risiko forutsetter at bankene har en omfattende prosess for å identifisere, styre, overvåke og rapportere konsentrasjonsrisiko. Høringsutkastet beskriver både generelle retningslinjer for styring og kontroll med konsentrasjonsrisiko og konkrete forhold relatert til ulike risikoklasser. Retningslinjene forventes implementert innen 31.12.2010.

Høringsutkastet vedrørende kjernekapital omfatter forslag til 10 kriterier for instrumenter som skal anses som kjernekapital. Ett sentralt kriterium er at instrumentene må være klassifisert som egenkapital etter de gjeldende regnskapsreglene.

Retningslinjene for håndtering av operasjonell risiko i markedsrisikorelaterte aktiviteter omfatter til sammen 17 ulike prinsipper. Disse forventes implementert innen 31.12.2010. Prinsippene dekker både overordnet styring, konkrete internkontroll-tiltak og interne rapporteringskrav.

Likviditetsstyring og likviditetsbuffere

Som en del av sommerens oppdatering av kapitaldekningsdirektivet ble det også vedtatt strengere kvalitative krav til likviditetsstyringen. Finanstilsynet har vurdert det dit hen at flere av disse kravene går lengre enn det som følger av dagens norske regelverk og derfor medfører et behov for forskriftsendringer i Norge. Dette omfatter krav om:

  • en tilfredsstillende likviditetsbuffer

  • god likviditetsstyring gjennom dagen («intradag»)

  • internprising av likviditetsrisiko og at dette er inkludert i bankens insentivstruktur, dvs. at likviditetskostnadene som er henførbare til de ulike forretningsområdene kvantifiseres og inkluderes i internprisingen og resultatmålingen

  • god oversikt over pantsatte eiendeler og hvilke eiendeler som kan tilføre banken likviditet på kort varsel,

  • en tilstrekkelig diversifisert funding, samt

  • krav om styring og kontroll med likviditetsrisikoen innenfor og på tvers av forretningsområder, valutaer og juridiske enheter og der det tas hensyn til regelmessige hindringer i forhold til overførsel av likviditet og likvide eiendeler mellom ulike enheter og land.

Proposjonalitetsprinsippet, dvs. at likviditetsstyringen skal være tilpasset bankens virksomhet, kompleksitet, risikoprofil og risikotoleranse er en del av dette regelverket. Finanstilsynet varsler at de i løpet av mars 2010 vil presentere overfor Finansdepartementet forslaget til regelendringer i Norge som følge av disse nye, strengere kvalitative kravene til likviditetsstyringen.

På likviditetsområdet har det dessuten kommet anbefalinger til bedring av likviditetsstyringen. Både Baselkomiteen og CEBS lanserte slike anbefalinger i september 2008. Anbefalingene omfatter krav om robuste strategier, policyer, prosesser og systemer for å identifisere, måle og styre likviditetsrisiko over ulike tidshorisonter, inkludert intradag. Videre vektlegges viktigheten av overvåking av rammesetting for likviditetsrisko, bruken av ulike metoder og verktøy for å redusere likviditetsrisikoen, stresstesting og etablering av beredskapsplaner.

CEBS publiserte den 9. desember 2009 retningslinjer for bankenes likviditetsbuffere, se faktaboks 3 for detaljer. CEBS forventer at de nasjonale tilsynsorganene sørger for at bankene oppfyller kravene i disse retningslinjene innen 30. juni 2010. Retningslinjene definerer en likviditetsbuffer som tilgjengelig likviditet utover det behovet som følger av den normale dag-til-dag-driften av banken i henhold til bankens vedtatte forretningsplaner. Bankene må gjennomføre fire typer prognoser eller likviditetsanalyser: normal drift og tre ulike stresstester. Stresstestene skal være henholdsvis en bankspesifikk krise, en generell markedskrise og en kombinasjon av disse to. Videre må bankene definere en overlevelsesperiode, og basert på denne perioden og de definerte stresstestene, beregne størrelsen på likviditetsbufferen. Retningslinjene stiller strenge krav til sammensetningen av denne bufferen og hvilke typer aktiva som kan inngå i den.

Faktaboks 3: CEBS sine retningslinjer for likviditetsbuffere

CEBS har trukket opp til sammen seks konkrete retningslinjer for likviditetsbuffere. Innholdet i disse retningslinjene refereres nedenfor:

  • Nr. 1: En likviditetsbuffer representerer tilgjengelig likviditet som dekker det tilleggsbehovet for likviditet som kan oppstå over en definert kort tidsperiode i en stresset situasjon.

  • Nr. 2: Bankene bør benytte tre typer stress-scenarier: bankspesifikk, markedsspesifikk og en kombinasjon av disse to. Kjerneforutsetningene i en bankspesifikk stresstest er at man ikke får refinansiert funding og at deler av innskuddene går ut av banken. I en markedsmessig stresstest bør det legges til grunn en nedgang i markedsverdien av eiendelene og forverrede muligheter for funding.

  • Nr. 3: En overlevelsesperiode på minst en måned bør benyttes for å definere størrelsen på den nødvendige likviditetsbufferen under de valgte stress-scenariene. Innenfor denne overlevelsesperioden bør det også foretas beregninger for en kortere tidshorisont på minst en uke for å reflektere behovet for enda større sikkerhet helt kortsiktig.

  • Nr. 4: Likviditetsbufferen bør være sammensatt av likvider og eiendeler som både gir låneadgang i sentralbanken og som er meget likvide i markedet. I den lengste enden av bufferen kan et bredere utvalg av eiendeler være aktuelle, forutsatt at banken kan bevise sin evne til å omgjøre dem til likvide midler over en angitt tidsperiode under stressede forhold.

  • Nr. 5: Banker har behov for å styre sine likvide aktiva for å sikre, så langt mulig, at de vil være tilgjengelige under stressede forhold. De bør derfor unngå å konsentrere plasseringene til spesielle aktiva og det bør ikke være noen juridiske, regulatoriske eller operasjonelle hindringer for å kunne anvende disse eiendelene.

  • Nr. 6: Lokaliseringen og størrelsen på likviditetsbufferen innenfor et bankkonsern må på en hensiktsmessig måte reflektere strukturen og aktivitetene til konsernet for derigjennom å minimere de mulige juridiske, regulatoriske og operasjonelle hindringene for å kunne anvende disse eiendelene.

Nye krav til soliditet og likviditet

Som nevnt ovenfor varslet Basel-komiteen i en pressemelding den 7. september 2009 nye tiltak for å styrke soliditeten og likviditeten i bankene. Detaljforslagene kom den 17. desember, i form av to viktige høringsutkast. Det ene dekker soliditetsforhold og det andre er relatert til likviditet.

De foreslåtte tiltakene for å styrke soliditeten i banksektoren omfatter flere ulike tiltak:

  • Økte kvalitetskrav til kjernekapitalen

  • Utvidelse av de risikoer det skal stilles kapitaldekning for

  • Innføring av et ikke risikobasert kapitalkrav

  • Tiltak for å dempe konjunktureffektene på bankenes soliditet

Retningslinjene foreslår at den dominerende delen av kjernekapitalen (Tier 1) må være ordinær aksjekapital og tilbakeholdte overskudd. Den resterende delen skal bestå av instrumenter som ikke inneholder insentiver for tilbakebetaling. Dagens Tier 1-instrumenter med insentiver til tilbakebetaling vil bli faset ut. Videre vil kravene til tilleggskapital (Tier 2) bli harmonisert og såkalt Tier 3-kapital faset ut. Tier 3-kapital er en kapitaltype som heller ikke i dag er godkjent i Norge. De totale kravene til kapital og kravene til de ulike kapitalklassene vil bli utformet basert på konsekvensvurderinger som ikke er gjennomført ennå. Det vil også komme økte krav til offentliggjøring av informasjon om kapitalen under pilar 3.

Kravene til beregning av kapitaldekning ble, som beskrevet ovenfor, tidligere i år utvidet mht. kapitalkrav for såkalt stresset VaR, inkrementell risiko (misligholds-/kredittrisikoen i handelsporteføljen) og reverdipapiriserte posisjoner. I det forslaget som nå foreligger, kommer det i tillegg utvidede krav til kapitaldekning og risikostyring for motpartsrisiko.

Kalibreringen av det ikke-risikobaserte kapitalkravet er ikke fastsatt ennå. Imidlertid foreligger det forslag om hvordan beregningen skal skje. Kapitalen er i utgangspunktet foreslått å tilsvare kjernekapitalen, alternativt total ansvarlig kapital. Eksponeringen skal i utgangspunktet måles til regnskapsført verdi. Poster utenom balansen skal medtas med 100 % kredittkonverteringsfaktor, og nettoføring av lange (fordringer) og korte (forpliktelser) posisjoner vil ikke bli tillatt.

Arbeidet med å gjøre minstekravet til kapital mindre avhengig av konjunktursituasjonen videreføres, blant annet ved å se på hvordan misligholdssannsynligheten (PD) i IRB-modellene for beregning av kapitalkrav for kredittrisiko bør utformes. Videre uttrykker Basel-komiteen støtte til arbeidet med et forventet tap-prinsipp for regnskapsmessig håndtering av tap på utlån. Det tredje tiltaket som er foreslått, er begrensninger på mulighetene for å utdele utbytte og utbetale bonuser. Det er i den sammenheng foreslått grenser for hvor stor andel av overskuddet som kan utdeles avhengig av størrelsen på kapitalbufferen utover minimumskravet. For det fjerde arbeides det med å se på hvordan kapitalkravet bør justeres i perioder der kredittveksten er veldig høy («excessive credit growth»).

De foreslåtte kravene til likviditet omfatter to parametre:

  • Krav til likviditetsdekning («Liquidity Coverage Ratio»)

  • Krav til stabil finansiering («Net Stable Funding Ratio»)

Kravet til likviditetsdekning skal beregnes slik:

Beholdning av likvide aktiva med høy kvalitet

Netto cash flow over 30 dager

Kravet er at dette forholdstallet skal være minst 100 %. Netto cash flow skal beregnes som cash flow i en stresset situasjon. Det skal tas hensyn til en rekke ulike forhold: utgang av innskuddsmidler, manglende evne til å refinansiere funding som forfaller i perioden, negative kontantstrømmer fra utenom balanse-poster og innbetalingskrav relatert til sikkerhetsstillelse, etc. Retningslinjene setter konkrete parametre for beregning av de ulike kontantstrømmene. Retningslinjene inneholder også klare definisjoner av hva som er likvide aktiva med høy kvalitet.

Kravet til langsiktig funding er definert slik:

Tilgjengelig stabil finansiering

Totalt behov for stabil finansiering

Dette nøkkeltallet skal være over 100 %. Stabil finansiering er definert som finansiering med løpetid over ett år og retningslinjene angir kriterier for beregningen av dette. Innskuddsmidler vil delvis inngå i begrepet stabil funding.

Forslagene til retningslinjer inneholder også retningslinjer for tilsynsmyndighetenes overvåking av bankenes likviditet og finansiering.

Den internasjonale tidsplanen legger opp til en innføring av disse forslagene ved utgangen av 2012. Finanstilsynet har imidlertid i et brev til Finansdepartementet datert 1. februar 2010 anbefalt en forsert innføring av de nye likviditetskravene i Norge, dog tidligst i løpet av 2011.

Harmonisering av innskuddsgarantien

Ulike land i Europa har ulike regler for innskuddsgaranti. Norge har en av de mer gunstige ordningene, sett med innskyters øyne, der innskudd opp til 2 millioner kroner under visse forutsetninger er garantert. Finanskrisen viste viktigheten av internasjonal harmonisering på dette området. Da enkelte land innførte ubegrensede garantier for å stoppe tappingen av innskuddsmidler i bankene, medførte dette en tilstrømning av innskudd fra andre land. Det medførte økte likviditetsproblemer i de landene som disse midlene ble flyttet fra.

Det er tvilsomt om Norge vil kunne opprettholde en innskuddsgaranti på kr 2 millioner under et slik nytt, harmonisert regime. Sannsynligvis går det mot et nivå på 100 000,- euro.

Norske endringer og tiltak

Norges Bank har vedtatt endringer i reglene for bankenes pantsettelse av verdipapirer som sikkerhet for låneadgang i sentralbanken. Som et ledd i finanskrisen ble det innført visse midlertidige lettelser i regelverket. Disse vil bli reversert med effekt fra 15. februar 2012. Fra samme dato vil pantsettelse av papirer utstedt av andre banker ikke lenger gi låneadgang i sentralbanken. Unntaket fra dette vil være såkalte obligasjoner med fortrinnsrett. Allerede fra 1. desember 2010 vil papirer utstedt av utenlandske banker gå inn under begrensningen om at maksimalt 35 % av de deponerte papirene kan være utstedt av banker. Vedtaket omfatter også enkelte andre endringer.

Finanstilsynet har videre varslet at de arbeider med et rundskriv for forsvarlig utlånspraksis for lån til boligformål. Denne forventes offentliggjort i mars 2010.

Hva betyr dette for norske banker?

Norske banker vil kunne måtte endre sine prosedyrer og sin praksis på flere områder. Dette omfatter både håndteringen av store engasjement og konsentrasjonsrisiko, samt stresstesting. På likviditetsområdet vil de nye retningslinjene kunne påvirke både hvordan man gjennomfører prognoser og stresstester, og ikke minst sammensetningen av bankens likviditetsreserve. Andre deler av regelverksendringene, for eksempel de som er relatert til verdipapiriseringsaktiviteter, vil få begrenset betydning i Norge da dette er en aktivitet norske banker i praksis ikke er involvert i. For banker som har investert i verdipapiriserte posisjoner, vil reglene dog kunne få effekt.

De foreslåtte reglene for nye soliditets- og likviditetskrav er beregnet på såkalte internasjonalt aktive banker. De færreste norske banker er i denne kategorien. Det skal likevel ikke utelukkes at reglene og retningslinjene vil kunne få betydning for norske banker generelt. Blant annet vil konkurransemessige hensyn kunne tilsi det, i tillegg til hensynene til finansiell stabilitet. Trenden innenfor EU er for tiden et ønske om å gjøre reglene gjeldende for alle banker.

Forslagene til nye likviditetsreguleringer vil kunne ramme innskuddsfinansierte institusjoner, som de norske bankene, særlig hardt fordi de beskrevne scenarier forutsetter vesentlig utgang av innskudd under en stresset situasjon. Sammenfallende med andre endringer vil dette kunne bli utfordrende for norske banker. De nye kravene til sammensetningen av likviditetsbufferen, sammen med innstramningen av pantsettelsesadgangen i Norges Bank, kan gjøre det vanskeligere for de mindre norske bankene å finansiere seg via obligasjonsmarkedet. Tradisjonelt har norske banker kjøpt slike papirer av hverandre for å holde dem som likviditetsreserve, blant annet i form av pantsettelse for låneadgang i sentralbanken. Dette vil bli mindre aktuelt fremover og en viktig investorgruppe for bankobligasjoner kan da bli borte. Forfall på bytteordningen med staten og eventuelle endringer i innskuddsgarantien vil være ytterligere utfordrende elementer sett i lys av dette.

Oppsummeringsmessig kan man si at:

  • økte krav til størrelsen og kvaliteten på bankenes egenkapital vil øke inntjeningskravet

  • andelen lavt forrentede aktiva på balansen vil øke som følge av kravene til likviditetsreserve, noe som isolert sett vil redusere inntjeningen

  • andelen langsiktig finansiering vil øke, noe som isolert sett øker finansieringskostnadene og dermed reduserer inntjeningen

  • redusert innskuddsgaranti kan medføre et press oppover på innskuddsrentene, og dermed på bankenes rentekostnader, fordi innskudd vil bli oppfattet som en mer risikoutsatt plasseringsform enn tidligere

Totalt sett vil dette øke bankenes kapitalkostnader.

Nytt solvensregelverk for forsikringsbransjen: Solvency II

Soliditetskrav bør reflektere forskjeller i reell risikoeksponering og premiere god intern risikostyring. De gamle soliditetsreglene for forsikringsbransjen reflekterer i liten grad disse forholdene. Norske forsikringsselskaper må i dag både stille kapital beregnet etter en modernisert utgave av det tidligere kapitaldekningsregelverket (Basel I) og i tillegg oppfylle de forsikringsbaserte kravene til solvenskapital.

Formålet med de nye Solvens II-reglene er primært:

  • å etablere risikosensitive solvensregler for forsikring som omfatter alle de ulike formene for risiko som bransjen er eksponert for,

  • beskytte forsikringstagernes interesser og

  • å bidra til å sikre (tilnærmet) full harmonisering av solvenskravene i EU/EØS-området, både hva gjelder kravene til tekniske avsetninger og kapitalkrav

Faktaboks 4: Hva er Solvency II?

Solvency II er et risikosensitivt solvensregelverk og er, på samme måte som Basel II, basert på tre pilarer (se figur):

  • Pilar 1: kvantitative krav til solvenskapital, samt regler om verdsettelse av eiendeler og forpliktelser

  • Pilar 2: krav til styring og kontroll, samt regelverk for tilsynsprosessen

  • Pilar 3: krav til offentliggjøring av informasjon

Solvency II-regelverket vil tre i kraft 1. januar 2013 og vil erstatte dagens solvensreguleringer av forsikringsbransjen. Rammedirektivet om Solvency II (Level 1) ble vedtatt av EU-parlamentet den 22. april 2009. For tiden pågår arbeidet med de mer detaljerte reguleringene, det såkalte Level 2-regelverket. Disse gjennomføringsbestemmelsene vil bli fastsatt av EU-kommisjonen, mens den felles europeiske tilsynsorganisasjonen for forsikringsbransjen (CEIOPS) vil utarbeide standarder på neste nivå (Level 3). Etter tidsplanen skal kommisjonens forslag til Level 2-bestemmelser foreligge i oktober/november 2010 og vedtas høsten 2011. Videre er CEIOPS anmodet om å publisere sine Level 3-standarder innen 31.12.2011. Gjennomføringen av Solvency II i nasjonal lovgivning skal finne sted innen oktober 2012.

Solvenskapitalkravet vil bestå av to kvantitative krav:

  • Solvenskapitalkravet (SCR)

  • Minimumskapitalkravet (MCR)

Minimumskapitalkravet skal beregnes og rapporteres kvartalsvis. Dersom selskapet ikke tilfredsstiller kravet til minimumskapital, vil selskapet umiddelbart miste tillatelsen til å fortsette virksomheten. Solvenskapitalkravet skal i utgangspunktet beregnes og rapporteres årlig. Dersom selskapet ikke oppfyller dette kapitalkravet, må det fremlegge en plan for hvordan kravet skal bli tilfredsstilt. Begge kapitalkravene må dessuten beregnes på nytt ved vesentlige endringer i risikoprofilen til selskapet.

Selskapene vil få adgang til å velge mellom tre metoder for beregning av solvenskapitalkravene: enten en standardisert modell fastsatt i regelverket, en modell som fullt ut bygger på selskapets interne modeller, eller en partiell internmodell der noen risikoer beregnes utfra regelverkets standardmetoder og andre basert på interne modeller.

Pilar 1-reglene inneholder videre bestemmelser om verdsettelse av alle balanseposter til «realistiske verdier». Det innebærer vesentlige endringer i forhold til dagens praksis hva gjelder forsikringsforpliktelsene for både liv- og skadeselskaper. Men det har også konsekvenser på eiendelssiden. For eksempel vil holde til forfall-obligasjoner måtte bli priset til markedsverdi. Det er p.t. usikkert i hvilken grad verdsettelsesreglene under Solvency II fullt ut vil harmonisere med IFRS 4 fase II. CEIOPS har imidlertid anbefalt at det etableres en formell sammenheng mellom IFRS-prinsippene og Solvency II.

Pilar 2-reglene vil stille krav til selskapenes interne styring og kontroll. Selskapene må blant annet regelmessig gjennomføre en egen intern prosess for vurdering av risikoeksponering og nødvendig soliditet, den såkalte ORSA-prosessen (Own Risk and Solvency Assessment). Pilar 3 stiller omfattende krav til selskapenes publisering av informasjon om risikoeksponering, risikostyring og solvens.

Det er nå i tre ulike runder utarbeidet forslag («consultation papers»/CPs) for Level 2-reguleringer. Disse dekker mange og detaljerte problemstillinger. Temaer som behandles er dels i forhold til tilsynsmyndighetenes rolle og prosesser (for eksempel temaer som prosessen for godkjennelse av interne modeller og tilsynsmessig samarbeid over landegrenser), og dels forhold av mer kvantitativ karakter (metoder, teknikker og forutsetninger for beregning av tekniske avsetninger, solvenskapitalkravene, etc.). Det er også forslag til Level 2-reguleringer av selskapenes styringssystemer og for verdsettelse av aktiva og passiva. I lys av erfaringene fra finanskrisen finner vi i tredje runde av Level 2-forslagene strenge krav til å dokumentere forståelse av, styring og kontroll med posisjoner i verdipapiriserte eksponeringer.

Hva er så konsekvensene av Solvency II for norske forsikringsselskaper? Generelt vil kravene til styring og kontroll øke, herunder kravene til å formalisere og dokumentere styrings- og kontrollprosessene. ORSA-prosessen vil i seg selv være en krevende øvelse, og vil kreve aktiv involvering helt opp til styrenivå. De gjennomførte konsekvensutredningene (QIS1 - QIS4) har imidlertid vist at de norske selskapene som har deltatt i disse undersøkelsene, forventes å ville oppfylle de nye solvenskravene. Utslagene varierer dog i stor grad mellom hhv. liv- og skadeselskapene. Likevel vil det være en rekke konsekvenser relatert til både kvantitative og forretningsmessige forhold. For det første vil Solvency II medføre behov for tilpasninger av selskapenes modeller, både for verdsettelse av forsikringsforpliktelsene og aktivapostene. Det vil være behov for et omfattende modellverk for å gjennomføre beregningene av solvenskravene. Innføringen av en markedsbasert verdsettelse av både eiendeler og forpliktelser øker volatiliteten på selskapskapitalen. Selskapene må fokusere på både sin reelle risikostyring og sin evne til fortløpende å overvåke den faktiske solvensen. Norske myndigheters forslag til endring i kapitalforvaltningsforskriftene, med blant annet adgang til infrastrukturinvesteringer, vil kunne være et bidrag for å gjøre denne balansestyringen enklere. Imidlertid er det ikke gitt at infrastrukturinvesteringer vil være en god og effektiv sikring av renteeffektene i langsiktige livsforsikringskontrakter. Mangelen på et dypt og velfungerende marked for lange norske renter aktualiseres derfor ytterligere som følge av dette.

Innføringen av Solvency II er dessuten nok et eksempel på at «the Devil is in the Details». Blant annet er det flere særnorske problemstillinger i implementeringen av regelverket hos de norske selskapene. Et eksempel på dette er hvordan ordningen med Norsk Naturskadepool, som er en ordning ingen andre land har maken til, skal håndteres og hensyntas under Solvency II.

Avslutningsvis kan det tilføyes at Solvency II ikke vil gjelde for pensjonskassene. Men også på dette området pågår det et harmoniseringsarbeid i Europa, og Finanstilsynet har varslet at det kan komme et «Solvency II light» for pensjonskassene.

Veien videre

Både endringene i Basel II og innføringen av Solvency II vil gi norske finansinstitusjoner utfordringer både av operasjonell og forretningsmessig karakter i årene som kommer. Historien har dessuten vist oss at det neppe er noen grunn til å anta at utviklingen i regelverk vil stoppe med dette.

En annen mulig utvikling er at vi får en dekobling mellom prinsipper og metoder for regnskapsmessig og soliditetsmessig verdsettelse og håndtering av ulike eksponeringer og posisjoner. Markedsverdibasert verdsettelse ser ut til å være kommet for å bli innenfor regnskapsverdenen. Dette gir en volatilitet i selskapenes ansvarlige kapital som ikke nødvendigvis er ønskelig ut fra hensynet til finansiell stabilitet. Regnskapsregler og soliditetsregler tjener ulike formål. En slik dekobling kan derfor være en mulig og hensiktsmessig løsning i et samfunnsperspektiv, men vil ikke gjøre jobben noe lettere for de som skal administrere dette i den enkelte finansinstitusjon.