logo

Periodiseringsprinsippet i staten:

Nyttig tilleggsinformasjon eller en fare for velferdssamfunnet?

Artikkelen gir en oversikt over den pågående debatten i Norge om bruk av periodiseringsprinsippet i den norske stat, og trekker frem noen av de synspunktene som kom frem på et seminar om temaet ved Handelshøgskolen i Bodø i fjor høst.

Debatten om periodiseringsprosjektet

Den senere tid har det foregått en debatt om periodiseringsprosjektet i norske aviser og tidsskrifter. Frode Mellemvik er trolig den regnskapsforskeren i Norge som har bidratt mest med faglige vurderinger av regnskapsprinsippene som anvendes i offentlig sektor i Norge. Hans overordnede konklusjon er at det viktigste er at de prinsippene som anvendes, baserer seg på rendyrkede regnskapsteorier, enten det dreier seg om kontantprinsippet eller anordningsprinsippet. En artikkel som er publisert som vedlegg til den nevnte NOU (2003: 6) av Mellemvik# (Mellemvik & Bourmistrov, 2002) og Bourmistrov1 ga ytterligere argumenter for dette synspunktet. De konkluderte med at i valget mellom et rent kontantprinsipp og et rent periodiseringsprinsipp, bør det sistnevnte velges, ikke minst som følge av den betydelige forskningen og det kunnskapsgrunnlag som periodiseringsprinsippet bygger på.

Av andre som har gitt bidrag, kan det nevnes at Åge Johnsen# (Johnsen, 2003) i Bergens Tidende påpekte at harmonisering av statsregnskapet med bedriftsregnskapet er fornuftig, men presiserte at man i slike reformer bør ta hensyn til brukerne. Johnsen viste blant annet til at harmonisering kan spare samfunnet for en del ressurser i utdanningen. Det viktigste ble likevel ansett å være at harmonisering kan gjøre det enklere å bruke regnskapsinformasjonen i politikken.

I Mandag Morgen# Mandag Morgen (2003) ble det argumentert for at staten trenger en budsjettreform, bl.a. for å sikre bedre kontroll med budsjettrammen. I den forbindelse ble innføring av periodiseringsprinsippet (og flerårig budsjettering) nevnt som aktuelle tiltak.

Norvald Monsen# (Monsen, 2005) argumenterte i tidsskriftet Magma for at statsregnskapet i Norge bør legges om, men at dette ikke bør skje ved å «..innføre kjøpmannens dobbelte bokføring i det norske statsregnskapet, fordi denne bokføringsmetoden er utviklet for andre formål, nemlig for å oppfylle private bedrifters målsetting om lønnsomhetskontroll. Når det gjelder ønsket om å supplere statsregnskapets (og statsbudsjettets) finansielle informasjon med rapportering av kostnadsinformasjon basert på periodiseringsprinsippet, kan dette også gjøres ved hjelp av kameralistens bokføring.»

Oversikt over periodiseringsprosjektet i staten

Andreassen-utvalget ble nedsatt 14.9.2001 for å vurdere føringsprinsipper for statsregnskapet og statsbudsjettet, samt flerårig budsjettering i staten. Utvalgets rapport (NOU 2003: 6) ble offentliggjort 27.1.2003. Utvalget vurderte periodiseringsprinsippet som et nyttig verktøy for styring i offentlig sektor og anbefalte bl.a. derfor at man tar dette i bruk i staten, herunder både i forhold til regnskap og budsjett. Finansdepartementet og regjeringen presenterte deretter sitt syn i gul bok, St.prp. nr. 1 (2003-2004) på utvalgets rapport og anbefalinger. De støttet Andreassen-utvalgets syn på at det kan være fordeler forbundet med å bruke periodiseringsprinsippet i staten, men presiserte at en beslutning om å ta det i bruk bør baseres på en totalvurdering av kostnader og nytte forbundet med dette. De anbefalte derfor at det ble iverksatt en utprøving av periodiseringsprinsippet i 10 statlige pilotvirksomheter, og at det ble foretatt en skrittvis vurdering av kostnad og nytte. Finanskomiteen på Stortinget fulgte opp denne saken i B.innst.S.nr.6 (2003-2004) ved å støtte vurderingen som ble foretatt av Finansdepartementet og regjeringen. Forberedelsene til periodiseringsprosjektet startet opp i 2004, med utprøving av standarder i 2005, og med evaluering av erfaringene med periodiseringsprinsippet pr. første halvår 2006. Evalueringen og erfaringene ble deretter bekjentgjort i gul bok (2006-2007) hvor det blant annet ble anbefalt at man fortsetter utprøving ut 2008 og foretar en ny evaluering av erfaringer med periodiseringsprinsippet i 2009. Blant annet har fremstilling av kostnadsinformasjon blitt fremhevet som et hovedformål med utviklingen og utprøvingen som finner sted i periodiseringsprosjektet.

Fanny Voldnes# (Voldnes, 2005) hevdet i Aftenposten, oktober 2005, at «..bruk av regnskapsloven i stat og kommune innebærer full åpning for bedriftsøkonomiske spilleregler i offentlig tjenesteyting. Dette er et dramatisk brudd med grunnlaget for velferdsstaten.» I artikkelen blir regnskapsloven bl.a. sett på som en tilrettelegging for overføring av fellesskapets verdier til private og det stilles spørsmål ved om det vil måle effektivitet eller hvorvidt det ligger en annen målsetning til grunn. Avslutningsvis trekkes behovet for mer debatt frem og en nærmere vurdering av om regnskapsloven faktisk er egnet for offentlig sektor.

Innlegget fra Voldnes ble fulgt opp av Marianne Andreassen# (Andreassen, 2005) i desember 2005. Andreassen avviste koblingen mellom periodiseringsprinsippet og privatisering, og fokuserte i stedet på at periodiseringsprinsippet gir ny informasjon som kan tilrettelegge og bidra til mer effektiv ressursbruk. Behovet for tilpasning av periodiseringsprinsippet til offentlig sektor understrekes og at det er «velferdsaktiviteter som skal sammenstilles med kostnader - ikke inntekter i forhold til kostnader.»

I starten av 2006 kommenterte Stein Østre# (Østre, 2006a). Se også (Østre, 2006b) innleggene fra Voldnes og Andreassen. Påstanden om at innføring av regnskapsprinsipper fra privat sektor vil resultere i privatisering ble sagt ikke å være riktig. Samtidig ble det stilt spørsmål ved om periodisering er nødvendig og om det vil gi bedre styringsinformasjon enn kontantprinsippet. Alternativskostnadstenkning ble trukket frem som det relevante grunnlaget for å ta beslutninger.

Fanny Voldnes# (Voldnes, 2006) videreførte i Kommunal Økonomi i 2006 sin argumentasjon for at privatisering og innføring av regnskapsregler fra privat sektor er nært sammenkoblet og viste til erfaringer fra New Zealand for å dokumentere dette. I tillegg ble det poengtert at «reglene det er snakk om handler ikke først og fremst om periodisering av kostnader slik mange tror, men om internasjonale regnskapsregler som har fri flyt av kapital som mål.» Erfaringer fra Sverige og New Zealand ble nevnt som illustrasjon på land som ikke har opplevd effektiviseringsgevinster ved å ta i bruk periodiseringsprinsippet.

Nina Sandås# (Sandås, 2006) skrev i LO-Aktuelt 4. oktober 2006 en artikkel hvor bl.a. følgende spørsmål ble reist: «Skal regnskap i det offentlige nå føres som i en privat bedrift med bunnlinje og resultat nederst? Er dette bare en fornuftig måte å måle effektivitet i offentlig tjenesteyting på? Eller vil det bety mer konkurranseutsetting og privatisering? Mister Stortinget politisk styring over skattebetalernes penger?». Innholdet for øvrig dels oppsummerte og dels utdypet noe av det som tidligere er skrevet av bl.a. Voldnes (se ovenfor), samt deler av det som fremkom på LOs konferanse, jf. nedenfor.

29. august 2006 ble det arrangert en konferanse i Oslo i regi av LO om periodiseringsprosjektet (referert til som økonomistyringsreformen). Her ga associate professor Susan Newberry en presentasjon hvor erfaringer fra New Zealand ble trukket frem. Hennes innlegg er tilgjengelig via LO sine hjemmesider (www.lo.no/lobasen/Content/117230/newberrysinnledning.pdf). Et av rådene hun ga var at man i Norge påser at det også etter en eventuell innføring av periodiseringsprinsippet fortsatt er Stortinget som har den konstitusjonelle kontrollen over statens midler.

16. oktober samme år ble det så avholdt et regnskapsseminar i Bodø hvor periodiseringsprinsippet og standardsetting ble diskutert. Utdrag fra diskusjonene ved sistnevnte seminar er gitt nedenfor.

Synspunkter fremhevet ved regnskapsseminaret i Bodø

Ian Ball som er leder av The International Federation of Accountants (IFAC), var en av hovedforedragsholderne ved seminaret. Han ga to presentasjoner. Den ene tok for seg IFACs arbeidsoppgaver og organisering, mens den andre fokuserte på erfaringer som New Zealand og enkelte andre land har gjort etter innføringen av periodiseringsprinsippet. Ifølge Ian Ball er det å anbefale at innføring av periodiseringsprinsippet skjer raskt fremfor at det gjennomføres større utprøvinger og evalueringer før man eventuelt tar en beslutning om å innføre periodiseringsprinsippet. Dette synet er bl.a. basert på Balls erfaringer fra andre land der man har sett at mer langvarig utprøving eller implementeringsforsøk har bidratt til større kostnader (eksperimenteringskostnader) enn tilleggsnytte - og har på den måten vanskeliggjort innføring av periodiseringsprinsippet i offentlig sektor. New Zealand på sin side gjennomførte ingen pilotprosjekter og startet med periodiserte regnskaper, budsjetter og bevilgninger innledningsvis i reformprosessen. Det var for øvrig også en «Labour»-basert regjering som tok initiativet til introduksjon av periodiseringsprinsippet i New Zealand. Årsaken til at periodiseringsprinsippet ble innført i New Zealand og andre land er at det bidrar til bedre informasjon for beslutningstakerne enn det som er tilgjengelig etter andre regnskapsprinsipper.

Ball trakk også frem at det ofte blir gjort enkelte misvisende sammenligninger mellom Australia og New Zealand vedrørende innføring av periodiseringsprinsippet. De tilhørende konklusjonene blir dermed også feilaktige, herunder at utgangspunktet og fremgangsmåten i disse to landene hovedsakelig var den samme. I New Zealand ble fire forhold trukket frem som avgjørende for å kunne lykkes med reformer. De fire var «presentasjonsspesifikasjon», «delegering av beslutningsmyndighet», «incentiver» og sist men ikke minst «prestasjonsrapportering». Hovedfokuset var derfor ikke å innføre periodiseringsprinsippet i seg selv. I stedet ble periodiseringsprinsippet ansett som et nødvendig instrument for å fremskaffe informasjon om prestasjoner, og følgelig som en del av en større styringsreformpakke. I Australia gjennomførte man ikke så omfattende og systematiske reformer som i New Zealand. Et eksempel er at Australia valgte å beholde kontantbaserte bevilgninger mens New Zealand tok i bruk periodiserte bevilgninger.

Ball avsluttet sin presentasjon ved å påpeke at periodiseringsprinsippet ikke er perfekt, men at det uansett er et bedre mål (dvs. måleverktøy) enn kontantprinsippet. I tillegg er det viktig å huske på at selv om forskere kan være kritiske til periodiseringsprinsippet, så er det relativt få av dem som sier at kontantprinsippet er bedre enn periodiseringsprinsippet.

Det ble problematisert av deltakerne hvorvidt periodiseringsprinsippet kan medføre utilsiktede og uheldige konsekvenser når det tas i bruk i offentlig sektor. Det ble også referert til associate professor Susan Newberry fra Australia og den presentasjonen hun ga på LOs konferanse 29.08.06.

Harald Brandsås poengterte at kontantprinsippet ofte har blitt fremhevet fordi det er enkelt. Imidlertid er de fleste regnskaper ikke basert på et rent kontantprinsipp, men er snarere å betrakte som sammenblandinger (hybrider) av ulike systemer. Dette gjør at heller ikke regnskapssystemer med kontantprinsippet i bunnen alltid er så enkelt å forstå. Som en del av sitt foredrag stilte Brandsås spørsmålstegn ved om Norge har behov for en annen styringsinformasjon enn andre land. Det ble vurdert dit hen at det er mindre sannsynlig at Norge er såpass annerledes at vi her i landet ikke kan dra nytte av det arbeidet som er gjort i andre land og sektorer i forhold til innføring av periodiseringsprinsippet.

Betraktninger av diskusjonen om periodiseringsprinsippet

Regnskap på statlig nivå i Norge har med jevne mellomrom gjennomgått mindre endringer, men de store hovedlinjene og prinsippene som ligger til grunn har i det alt vesentlige vært uforandret i mange tiår. Samtidig har det skjedd til dels store endringer i organisasjonsformer, regelverk, teknologi og andre rammebetingelser. Med bakgrunn i bl.a. betingelsesteori (contingency theory), som eksempelvis anvendes i økonomistyringslitteraturen, fremheves det at styringssystemet må tilpasses sine omgivelser og de utfordringer man står overfor. Siden regnskap oppfattes som et viktig styringsverktøy, kan man stille spørsmål om regnskap bør endres for å følge utviklingen i rammebetingelsene, for slik å forbedre organisasjoners styringsmuligheter. Målsettingen vil da være å stå bedre rustet til å møte de utfordringene man står overfor i dag. Med andre ord kan en spørre om en ny organisatorisk kontekst (enn den man hadde for 50-100 år siden) fordrer at man tar i bruk nye styringsprinsipper i staten, herunder i regnskapsføringen? Siden det pågår en debatt om dette i Norge, så vel som internasjonalt (hvor debatten har pågått i flere år allerede), synes det å være mange som mener det ikke er noe opplagt svar på dette. Uansett er det viktig at temaet tas opp til diskusjon slik at ulike parter kan prøve sine argumenter mot hverandre.

Det hevdes til tider at periodiseringsprinsippet er mer «privat» enn «offentlig» orientert. Selve prinsippet om periodisering sier imidlertid ingenting om dette. En målsetting kan eksempelvis være å ta i bruk periodiseringsprinsippet for å frembringe kostnadsinformasjon uten at det er samme fokus på (periodisering av) inntekter eller sammenstilling (av inntekter og kostnader). Historisk har riktignok offentlig virksomhet vært mest opptatt av utgifter og utbetalinger, men teoretisk er det ingenting som tilsier at kostnadsorientering er mer «privat» enn «offentlig». Dette sier kun noe om styringsfokus og preferanser i økonomistyringen. I spørsmålet om periodisering vil medføre privatisering, kan det i tillegg nevnes at det er ineffektiv drift (dvs. vare og tjenesteproduksjon) som evt. vil medføre privatisering, og ikke informasjon om dette. I vid forstand skiller periodiseringsprinsippet seg nemlig hovedsakelig fra kontantprinsippet ved tidsfastsettelsen av transaksjoners og hendelsers registrering. Dette betyr at ineffektiv drift også vil fremkomme i rapporteringen basert på et kontantbasert regnskapssystem, men muligens på et senere tidspunkt. Bl.a. ved å få informasjon om de økonomiske hendelsene når de finner sted - fremfor når betaling skjer - kan man unngå at den store kriseopplevelsen inntrer og det kreves umiddelbar handling (slik som privatisering) for å rette opp situasjonen. Kostnadsinformasjon vil slik sett kunne bidra til å hindre privatisering eller press om dette ved å gi et mer presist bilde av utviklingen i virksomheten og dermed initiere korrigerende handling på et tidligere tidspunkt.

Den pågående debatten ser ut til å være preget bl.a. av at man argumenterer for eller mot en innføring av periodiseringsprinsippet ved å vise til enten antatte suksesshistorier eller antatte fiaskoer. Det vises eksempelvis til utlandet og de forskjellige erfaringene som man der har gjort seg i ulike land, områder og sektorer. Det finnes nå et veletablert forskningsnettverk som kalles Comparative International Governmental Accounting Research (CIGAR). Dette regnskapsforskningsnettverket tilknyttet offentlig sektor sammenligner erfaringer på tvers av land og har studert både land som har vært ansett som tilnærmet like, så vel som antatt vidt forskjelllige. Med utgangspunkt i en slik tradisjon kan erfaringene fra andre land, enten de er positive eller negative, grundig analyseres og tas med i vurderingen av hvordan periodiseringsprinsippet i Norge eventuelt vil kunne fungere. Et naturlig fokus vil da på den ene siden være knyttet til hvilke erfaringer man har gjort seg, og på den andre siden hva som kjennetegner landene som var med i sammenligningen.

En slik tilnærming kan knyttes opp mot en forskningstradisjon som har fått stadig større oppslutning de senere år og som argumenterer for viktigheten av å forstå regnskap i kontekst. Det er behov for å kjenne til både bakgrunnen for innføring av periodisering og at selve metodene for innføringen har vært ulike i mange land. Dersom land har ulik bakgrunn, implementeringsstrategi, rammebetingelser eller ulikheter i andre forhold av betydning for regnskapssystemet, kan en ikke ukritisk trekke på andres erfaring og anta at det samme vil skje i Norge. Et utgangspunkt for en kobling mellom andres erfaringer og gyldigheten av dette i en norsk sammenheng vil kunne være å starte en diskusjon av de foreløpige standardene og veiledningsnotatene som utprøves i periodiseringsprosjektet og som er tilgjengelige på Finansdepartementets hjemmesider.# P.t. er det tilgjengelig fra følgende link:http://odin.dep.no/fin/norsk/tema/Statlig_okonomistyring/utvikling/regler/006021-991037/dok-bn.html Denne typen vurdering kan gi bedre innsikt i hvorvidt de nye regnskapsløsningene (som er til utprøving) fokuserer på det samme som de man referer til ved sammenligninger og eksemplifisering, eller om disse er har en annen plattform og orientering. Tilsvarende vil en nærmere vurdering av de nye regnskapsløsningene som er utarbeidet, kunne kaste lys over debatten knyttet til den antatte koblingen mellom periodiseringsprinsippet og privatisering (jf. den refererte debatten innledningsvis i artikkelen). En slik diskusjon har imidlertid ikke funnet sted.

I tillegg er det viktig å se nærmere på hvordan de nye løsningene fungerer i praksis under norske rammebetingelser, siden enkelte forhold kompliserer vurderinger av hvilke effekter som periodiseringsprinsippet kan gi. Eksempler på dette er:

  • Hvor mye ressurser vil medgå for å produsere den nye informasjonen?

  • Hvordan blir den nye informasjonen oppfattet av regnskapsbrukerne?

  • Vil det oppstå uventede konsekvenser som et resultat av en eventuell innføring av periodiseringsprinsippet?

  • Er konteksten den samme i Norge som i sammenlignbare land? Hva med ulike nivåer i staten; kan en forvente de samme effektene av å innføre periodiseringsprinsippet på virksomhetsnivå, departementsnivå som på aggregert makronivå?

Pilotprosjektet som pågår med utprøving av de nye regnskapsløsningene i statlige virksomheter, har denne typen spørsmål som utgangspunkt. Det blir derfor interessant hva Finansdepartementet rapporterer om sine vurderinger og erfaringer i 2009.

Oppsummering

Periodiseringsprinsippet har vært innført i mange land og er nå også foreslått innført i Norge. Dette prinsippet har vekket debatt og interesse i Norge så vel som internasjonalt. Teoretisk er det flere forhold ved periodiseringsprinsippet som virker lovende sammenlignet med kontantprinsippet i en styringssammenheng. Blant annet gir periodisering mer informasjon enn bare rapportering av kontante transaksjoner, eller potensielt hybridløsninger som følge av at man finner et rent kontantprinsipp å være utilstrekkelig. Det gjenstår å se i hvilken grad og form periodiseringsprinsippet blir tatt i bruk i offentlig sektor i Norge. En kan imidlertid være rimelig sikker på at forskning og utviklingsarbeid internasjonalt i tiden som kommer vil være mer knyttet til periodiseringsprinsippet enn kontantprinsippet.

Reformer og utviklingsarbeid for å få til forbedringer er noe av det som kjennetegner offentlig sektor på generell basis. Initiering av diskusjoner og utprøving av nye ideer er en del av et demokratisk samfunn. Sist men ikke minst er det viktig å minne om at diskusjoner og utprøving av alternativer generelt ikke bør anses som verre enn ikke å gjøre noe i det hele tatt. For å få en bedre forståelse av hvordan periodiseringsprinsippet prinsipielt kan fungere på statlig nivå i Norge, kan man, i påvente av evalueringen til Finansdepartementet i 2009, sette seg nærmere inn i regnskapsløsningene som prøves ut i periodiseringsprosjektet, da de er tilgjengelige på Finansdepartementets hjemmesider.

Usikkerhet vil det alltid være, men dersom det ikke satses, er det også begrensede muligheter for å oppnå ny innsikt. Særlig viktig er dette kanskje innenfor et område hvor nettopp stillstand snarere enn nytenkning (i større skala) har vært gjeldende? Uansett er det viktig å forholde seg eksplisitt til den konteksten man befinner seg i; det virker som det mest lovende utgangspunktet for diskusjon så vel som utprøving av periodiseringsprinsippet.

Referanseliste:

Andreassen, M. (2005). Staten trenger ny styringsinformasjon. Aftenposten, 05.12.05.

Innlegg i Mandag Morgen. (2003). Staten trenger en budsjettreform. Ukebrevet Mandag Morgen, nr. 3

Johnsen, Å. (2003). Statsregnskap og rikspolitikk. Bergens Tidende, 13.03.03.

Mellemvik, F., & Bourmistrov, A. (2002, september 2002). Overgang til periodiseringsprinsippet i statens regnskap: Sentrale utfordringer og konsekvenser. odin.dep.no/filarkiv/207769/NOU0303006-TS.pdf

Monsen, N. (2005). Statsregnskapet i Norge bør legges om. Magma, 8 (6): 61-80.

Sandås, N. (2006). Bunnlinjer - også i staten. LO-Aktuelt, 04.10.2006.

Voldnes, F. (2005). Privatisering inn bakveien. Aftenposten, 27.10.05.

Voldnes, F. (2006). SSØ, privatisering og politisk kontroll. Kommunal Økonomi (2): 27.

Østre, S. (2006a). Feilaktige moderniseringsreformer? Aftenposten, 02.01.06.

Østre, S. (2006b). Feilaktige regnskapsreformer i offentlig sektor? Kommunal Økonomi (1): 27-28.