logo

Juridiske og regnskapsmessige problemstillinger:

Konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet

Når offentlige virksomheter trer inn i et marked, er det fare for kryss-subsidiering av virksomheter og dermed konkurransevridning i det aktuelle markedet. Artikkelen konsentrerer seg i hovedsak om de juridiske og regnskapsmessige problemstillinger slik kryss-subsidiering kan skape.

I de senere år har vi stadig oftere sett at offentlig virksomhet eller offentlig eide selskaper tilbyr sine varer og tjenester i markedet i konkurranse med private selskaper. Dette er i noen tilfeller et resultat av at offentlig virksomhet omdannes til private selskaper. Videre ser vi at dette også kan være et resultat av at offentlige virksomheter er under et sterkt økonomisk press, noe som resulterer i at disse tilbyr sine tjenester i markedet for å møte den nye budsjettsituasjonen. Det kan nevnes at det etter hvert også finnes en rekke private selskaper som tilbyr tjenester som tradisjonelt har vært levert av det offentlige. I dette «samrøret» mellom offentlige og private virksomheter oppstår det en del særegne juridiske og regnskapsmessige problemstillinger.

Disse særegne problemstillingene knytter seg i all hovedsak til konkurranseforholdet mellom disse virksomhetene, og til konkurransereglene i vid forstand. Dette skaper problemstillinger som angår regelverket om offentlige anskaffelser ved at de offentlige virksomheter i noen tilfeller kan levere tjenester til det offentlige i egenregi, og selv er forpliktet til å følge regelverket ved anskaffelser av varer og tjenester. Et annet aspekt er at dette skaper problemstillinger knyttet til konkurransereglene, for eksempel ved at offentlige foretak gis en dominerende posisjon i et marked. I slike tilfeller kan det ofte være vanskelig å foreta avgrensninger mellom offentlig virksomhet og privat virksomhet, noe som er meget viktig, fordi konkurransereglene i all hovedsak kun gjelder for «foretak», jf. Konkurranselovens overskrift, §§ 10, 11 og 12, mv. Det vil si at konkurransebegrensninger som iverksettes/skapes av offentlig virksomhet i en del tilfeller faller utenfor konkurranselovens virkeområde. Loven skiller mellom offentlig ervervsvirksomhet som faller inn under lovens forbudsbestemmelser, og offentlig myndighetsutøvelse, som faller utenfor forbudsbestemmelsene.

En av de konkurransemessige hovedproblemstillinger som skapes ved at offentlige virksomheter trer inn i markedet, er imidlertid knyttet til faren for kryss-subsidiering av virksomheter, noe som medfører en konkurransevridning i det aktuelle marked. Slik kryss-subsidiering kan bestå i lavere husleie, tilgang på rimelige tjenester, tilgang på produksjonsutstyr til lav pris, tilgang på kapital til «offentlige» betingelser, etc. Kryss-subsidiering mellom offentlig og privat virksomhet, eller mellom det offentlige og offentlige eide selskaper faller inn under definisjonen av «offentlig støttetiltak» i EØS-avtalen art. 61 og lov om offentlig støtte § 1. Dette regelverket håndheves i dag av Moderniseringsdepartementet, som også er overordnet myndighet for Konkurransetilsynet.

I denne artikkelen vil vi i all hovedsak konsentrere oss om den sistnevnte problemstillingen, og de juridiske og regnskapsmessige problemstillinger slik kryss-subsidiering skaper. Vi vil ikke gå nærmere inn på problemstillingene knyttet til evt. dominerende stilling i et marked og forholdet til regelverket om offentlige anskaffelser, etc.

Myndighetenes fokus på problemstillingene om kryss-subsidiering er sterkt økende, bl.a. er dette en prioritert problemstilling i Konkurransetilsynet, som medio april i år avholdt konferanse og offentliggjorde en rapport om problemstillingen.#På like vilkår. En analyse av konkurranse mellom offentlige og private foretak. Konkurransetilsynet, februar 2005 Dette vil antakelig også medføre at vi vil se en økning i antall saker som fokuserer på problemstillingen.

Nærmere om kryss-subsidiering

Kryss-subsidiering av virksomhet oppstår ofte når det offentlige eide selskapet har en leveringsforpliktelse, for eksempel Posten og renovasjonsselskaper, og når offentlige foretak utnytter ledig kapasitet til å tilby sine tjenester i et marked.

Et annet eksempel kan være kommunal drift av idretts- og badeanlegg hvor driften i stor grad finansieres over offentlige budsjetter. Hvis slik drift omfatter f.eks. helsestudio eller lignende, må man unngå at den delen av virksomheten som er utsatt for konkurranse også helt eller delvis finansieres over offentlige budsjetter. I Konkurransetilsynets rapport På like vilkår har man foretatt en omfattende analyse av «Klippermoen-saken» der Vefsn kommune ble beskyldt for å subsidiere et treningsstudio som er i konkurranse med private aktører. Egenandelen for bruken av kommunens treningsstudio var i 1998 140 kroner pr. måned, mens egenandelen i det private treningssenteret var 345 kroner pr. måned. En rapport fra PWC viser at ingen av de private helsestudioene kunne drevet uten tap med en pris på 140 kroner pr. måned. Vi antar at det finnes en rekke lignende anlegg som driftes i kommunal regi hvor det regnskapsmessig ikke er gjennomført et skille for den delen av driften som skal omfatte direkte tilskudd fra kommunen og den delen av driften som er i konkurranse med private aktører.

Et annet eksempel kan være offentlige foretak som brannvesenet i Asker og Bærum som bl.a. tilbyr brann- og innbruddsalarm til både privatboliger og bedrifter. En slik tjeneste tilbys i konkurranse med private tilbydere i det private markedet og det kan reises spørsmål om de med dette har et konkurransefortrinn i kraft av å være et offentlig organ. Flere lignende offentlige foretak ser det gjerne som fornuftig at man på denne måten utnytter ledig kapasitet. I den sammenhengen kan det være at virksomheten som gjelder utførelse av lovpålagte oppgaver indirekte kan subsidiere den kommersielle delen av virksomheten.

Kryss-subsidieringen består ofte i at man ikke fordeler alle kostnader ut på den konkurranseeksponerte virksomhet. Kostnadene belastes den virksomhet som har en offentlig leveringsforpliktelse, og som ofte kan dekke disse kostnadene gjennom gebyrer, avgifter, etc. Det kan bl.a. dreie seg om følgende forhold:

  • Husleie belastes ikke fullt ut på den kommersielle virksomhet

  • Kapitalkostnader belastes ikke fullt ut på den kommersielle virksomhet, for eksempel ved at man får tilgang på kapital til «offentlige betingelser», får offentlige garantier, etc.

  • Eierne krever ikke samme avkastning/tar ikke ut utbytte som private ville ha gjort. Manglende avkastning eller avkall på utbytte på aksjer eid av kommuner er omfattet av støttebegrepet i EØS-avtalen art. 61.#Nærings- og handelsdepartementets veileder om offentlig støtte, side 7.

  • Den kommersielle virksomhet belastes ikke fullt ut for strøm, forsikring, etc.

  • Skattefritak for en del offentlige virksomheter, bl.a. KF/IKS

  • Aktiva er overført til for lave verdier/oppført i balansen til lavere verdi enn reell verdi

Som tidligere nevnt, faller slik støtte inn under begrepet «offentlig støttetiltak» i EØS-avtalen og lov om offentlig støtte. I dette ligger det at det må skje en overføring fra det offentlige til mottakeren/virksomheten som operer i et marked. Dersom man er i tvil om overføringen skjer på kommersielle vilkår, må man vurdere om den aktuelle opptreden/handling fra det offentliges side er tilsvarende det en privat markedsaktør ville ha gjort i en tilsvarende situasjon.

Støtten må ikke anses som kompensasjon for tjenester av allmenn økonomisk karakter, som i utgangspunktet ikke er ulovlig.#Altmark-saken - EF-domstolens sak C-280/00 Dette må ses i sammenheng med at støttemottaker ikke får noen økonomisk fordel i forhold til andre foretak. EF-domstolen oppstilte i Altmark-saken fire vilkår for at slik kompensasjon ikke skal anses som ulovlig støtte:

  • Foretaket må være pålagt en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, og disse forpliktelsene må være klart definert.

  • Kriteriene for beregning av kompensasjonen må være fastlagt på forhånd på en objektiv og gjennomsiktig måte.

  • Kompensasjonen må ikke overstige utgiftene til oppfyllelse av forpliktelsen

  • Kompensasjonens størrelse må bestemmes enten etter en offentlig anskaffelsesprosedyre eller på grunnlag av en analyse av omkostningene som et gjennomsnittlig foretak vil ha

I dette grenselandet oppstår det ofte problemstillinger knyttet til kryss-subsidiering av virksomhet, jf. de problemstillinger og vanskelige grensedragninger som var oppe til behandling i Altmark-saken.

EF-domstolen har behandlet en rekke saker der disse problemstillingene har vært fremtredende, og har i denne sammenheng ofte benyttet en test som man har kalt Private-investor test #Se bl.a. EF-domstolens avgjørelse i de forente saker C-83/01 P, C-93/01 P og C-94/01 P (Chronopost), T-11/95 (BP Chemicals), T-296/97 (Alitalia), T-98/00 (Linde), C-280/00 (Altmark), C-39/94 (SFEI) og i noen tilfeller Privat Creditor test #Senest i EF-domstolens sak C-415/03. Dette prinsippet går i korte og grove trekk ut på at man vurderer det offentliges handling ut fra en norm der man sammenligner handling mot det en rasjonell (privat) næringsdrivende (investor/kreditor) ville ha gjort i en tilsvarende situasjon i et fritt marked. Tåler handlingen denne testen, anses dette ikke for å være (ulovlig) støttetiltak (kryss-subsidiering). Dersom den ikke tåler denne testen, anses det derimot for å være et (ulovlig) støttetiltak. I Chronopost-saken #EF-domstolens avgjørelse i de forente saker C-83/01 P, C-93/01 P og C-94/01 P (Chronopost) ble det inngitt klage til EU-kommisjonen med påstand om at den logistiske og forretningsmessige bistand som det franske postvesen (La Poste) ga til selskapet SFMI (et aksjeselskap der La Poste eide 66% av aksjene) innebar ulovlig statstøtte i EF-traktatens forstand. I klagen ble det hovedsakelig gjort gjeldende at SFMIs betaling for bistanden fra La Poste ikke svarte til normale markedsvilkår. Det ble hevdet at denne forskjellen mellom markedsprisen og den faktiske pris utgjorde ulovlig statstøtte, jf. premiss 2 i Chronopost-saken.

I tillegg må man vurdere om støttetiltaket er begrunnet ut fra at virksomheten utfører tjenester av allmenn interesse, og at støttetiltaket er for å kompensere kostnader forbundet med dette, jf. Altmark-saken premiss 89-95#EF-Domstolens sak C-280/00. I premiss 95 heter det bl.a.:

«Offentlige tilskud, som har til formål at muliggøre virksomhed med rutetransport i byer, forstæder eller regioner, falder dog ikke ind under denne bestemmelse, for så vidt som sådanne tilskud skal anses for at være en kompensation, der er et vederlag for de af de begunstigede virksomheder leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste. Med henblik på anvendelsen af dette kriterium påhviler det den forelæggende ret at undersøge, om følgende betingelser alle er opfyldt:

  • For det første er den begunstigede virksomhed faktisk blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser er blevet klart defineret.

  • For det andet er de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.

  • For det tredje overstiger kompensationen ikke, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.

  • For det fjerde skal størrelsen af den nødvendige kompensation, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.»

Som vi ser, så er dette til dels svært komplekse problemstillinger, som krever både inngående juridisk og regnskapsmessig forståelse.

En særegen form for støttetiltak som en del offentlige virksomheter i tillegg oppnår, er at de slipper å betale skatt av sitt overskudd, dersom disse er organisert som KF eller IKS, uansett hvilken virksomhet disse selskaper driver med, jf. skatteloven § 2-38. I den grad disse selskaper driver næringsvirksomhet, må dette anses for å være et ulovlig støttetiltak iht. EØS-avtalen art. 61.

Et annet forhold er at en del offentlig virksomhet også kan oppnå skattefritak - selv om disse er organisert som AS - jf. skatteloven § 2-32 - dersom disse ikke har erverv til formål. Disse virksomheter har i mange tilfeller kombinerte formål, der erverv ofte kan være en bestanddel. I slike tilfeller blir det ekstra viktig å sørge for vanntette skott mellom virksomhetene for å unngå kryss-subsidiering.

Iht. EØS-avtalen art. 61 er det fire kumulative vilkår som må være oppfylt for at det skal foreligge ulovlig statsstøtte.

  • Et støttetiltak fra det offentlige

  • Støtten må begunstige enkelte foretak

  • Støtten må være konkurransevridende

  • Støtten må kunne påvirke samhandelen

- Et støttetiltak fra det offentlige

Ordlyden presiserer at den omfatter støtte gitt av statsmidler i enhver form. Det vil si at støtten går langt utover det som kan anses som direkte pengeoverføringer fra staten. Støtten kan komme fra alle typer offentlige organer, herunder kommuner og fylkeskommuner. Avgrensningen i denne sammenhengen kan gå mot de fordeler som enkelte private aktører kan oppnå ved den privatrettslige lovgivingen.

- Støtten må begunstige enkelte foretak

Støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, og ikke gis til alle virksomheter i bransjen. Dette omtales gjerne som selektivitetskriteriet og innebærer at generelle støtteordninger som er åpne for alle foretak på like vilkår, ikke rammes av forbudet.

- Støtten må være konkurransevridende

Den offentlige støtten må være egnet til å vri konkurransen. Utgangspunktet her er at slik støtte normalt vil være egnet til å vri konkurransen. Det vil si konkurranseforholdene foretakene imellom slik at støtten forbedrer stillingen til et foretak som er i eller kan komme i konkurranse med et annet foretak.

- Støtten må påvirke samhandelen

Det skal som utgangspunkt også her svært lite til før man anser dette kriteriet som oppfylt. Det er nok at det er en mulighet for at konkurransen mellom potensielle aktører kan påvirkes.

Vi går ikke nærmere inn på disse forhold i denne artikkelen, da disse ofte vil være oppfylt dersom det foreligger støttetiltak i form av kryss-subsidiering. I tillegg vil dette medføre at artikkelen måtte utvides vesentlig.

Hva kan gjøres/kreves for å redusere faren for kryss-subsidiering?

I Konkurransetilsynets rapport#På like vilkår. En analyse av konkurranse mellom offentlige og private foretak. Konkurransetilsynet, februar 2005 pekes det på at informasjonsgrunnlaget man bygger på er et avgjørende og undervurdert problem i denne sammenheng. I rapporten er det derfor lagt spesielt stor vekt på å analysere og beregne metoder for å beregne produktkostnader og utarbeide et produktregnskap. Rapporten peker videre på hvilke forhold man mener bør ligge til grunn for utarbeidelse av et produktregnskap, og som dermed kan bidra til å redusere faren for kryss-subsidiering:

  • Utgangspunktet for produktregnskapet bør være fullfordelte kostnader, periodisert etter alminnelige prinsipper for slike kostnader

  • Hovedprinsippet for fordeling av kostnader er kasualitet, der man stiller krav om at fordelingen er basert på de faktorer som er, eller bør være dimensjonerende for virksomheten. Kostnader uten slik relasjon til produktet belastes i forhold til en på forhånd fastlagt fordelingsplan. Ledig kapasitet bør fordeles proporsjonalt med annen utnyttelse av ressursen.

  • Balansen bør vurderes til gjenanskaffelsesverdi

  • En kalkulatorisk rentekostnad for all sysselsatt kapital fordeles i utgangspunktet til produkter. Avkastningskravet baseres på etablerte kriterier for vurdering av risiko og alternativ avkastning

  • Produktregnskapet bør i utgangspunktet bekreftes med begrenset revisjon

  • Uansett revisorgodkjennelse vil handlingsrommet for fordeling og manipulering være betydelig. Man bør derfor gi andre aktører innsyn i det offentlige foretakets produktregnskap

  • Produktregnskapet skal være dokumentert, og endringer skal beskrives løpende

EU-kommisjonen har ved utstedelse av direktiv 2000/52/EF fastsatt et sett med regler for å skape slik gjennomsiktighet i de økonomiske forbindelser mellom det offentlige og de offentlige virksomheter. Det stilles krav til at det skal føres særskilte regnskaper for de produkter/tjenester som nyter godt av spesielle rettigheter eller eksklusivitet, der det bl.a. stilles krav om gjennomsiktighet og tilgang på regnskapene til de offentlige virksomheter og offentlig eide selskaper som har en omsetning på mer enn 40 millioner.

Dokumentasjonskrav

Virksomheten må kunne dokumentere at man ikke foretar kryss-subsidiering. Dette må i det minste kunne dokumenteres gjennom regnskapsmessig dokumentasjon, basert på de alminnelige regler i regnskapsloven. Man bør etter vår oppfatning stille krav om at man skiller den kommersielle aktivitet ut i egne selskaper for å skape mest mulig klarhet i dette.

En del virksomhet drives i dag under paraplyen offentlig myndighet, kommunale foretak (KF) og interkommunale selskaper (IKS), etc. Dette bidrar etter min oppfatning ikke til å skape den nødvendige klarhet/skille som regelverket krever, forhold til skattelover, lånebetingelser, krav til avkastning/utbytte, etc. Vi oppfatter at man i Direktiv 2000/52/EØF og rapporten «På like vilkår» også er inne på disse tanker. En slik praksis ville lede til at de kompliserte dokumentasjonskrav ble vesentlig enklere. I en del land har man vurdert å lovfeste et forbud mot at offentlig myndighet utøver næringsvirksomhet/erverv, bl.a. i Sverige og Nederland, uten at dette har blitt endelig vedtatt. Tanken bak disse forslagene oppfatter vi er tilsvarende de tanker som fremmes her, nemlig at man skal unngå en sammenblanding av roller og kryss-subsidiering av næringsvirksomhet. Forslaget vil redusere denne risiko og samtidig lette dokumentasjonsmulighetene. I tillegg er det også et viktig poeng i forhold til de foretak som driver virksomhet basert på særlige eller eksklusive rettigheter, som for eksempel Posten, og de virksomheter som eier essensielle fasiliteter, for eksempel eiere av tele- og strømnett. Det er her svært viktig at disse tjenestene tilbys på ikke-diskriminerende vilkår. Dette er imidlertid et omfattende område i seg selv, som ikke har vært behandlet i denne artikkelen.

I fortalen til Direktiv 2000/52/EF er det gitt uttrykk for behov for særskilte regnskaper for denne Typen virksomhet, og at «Regnskaberne skal vise de forskjellige aktiviteter og indtægterne i forbindelse med hver enkelt aktivitet, samt metoder anvendt i omkostnings- og intægtsfordelingen. Det skal udarbeides særskilte regnskaber for så vel produkter og tjenesteydelser», vedrørende slike eksklusive rettigheter og virksomheter. I tillegg har EU-kommisjonen gitt en meddelelse med tilsvarende mekanismer for selskaper med forsyningsforpliktelser#Services of general interest in Europe 96/C 281/03, EF-Tidende C 281, 26.09.1996, side 3.

Avslutning

Kryss-subsidiering av næringsvirksomhet foregår antakelig i betydelig utstrekning i Norge i dag. Grunnene til dette er mange, men lite kjenneskap til regelverk og manglende håndheving fra myndighetenes side er to viktige årsaker til dette. Som ved mange andre forhold, er det større «trykk» og oppmerksomhet fra sentrale EU-myndigheter mot disse forhold, noe som også «smitter» over på Norge og norske myndigheter. Som tidligere nevnt, så oppfatter vi at dette er en av de prioriterte problemstillingene for Konkurransetilsynet i tiden fremover. Økt oppmerksomhet omkring disse forhold kan medføre strengere krav til kunnskap om disse forhold hos rådgivere, som advokater og revisorer. Spesielt revisor vil få en sentral rolle i disse virksomhetene, der man skal bekrefte at avtaler er inngått på markedsmessige vilkår og at verdiene er reelle.