logo

Skattereformen - når kommer neste?

Den kommende skattereformen har kanskje større mulighet for å overleve enn den gamle, men mye kan gå galt. Når det nye systemet får begynne å virke, vil utilsiktede effekter og smutthull komme til overflaten, samtidig som pressgrupper vil forsøke å uthule ordningen. Neste skattereform - kanskje allerede i 2012?

Vi beveger oss nå mot nok en skattereform - bare 12-13 år siden den forrige på begynnelsen av 1990-tallet. Hva må til for at den nye skal få lengre levetid? Det er ganske mye: Reglene må være logisk oppbygget for å gi det tilsiktede resultat, både av hensyn til det offentlige og skattyternes behov for forutsigbarhet, systemet må være tilpasset det vi finner i samarbeidsland og det må være robust i forhold til alle de pressgrupper som vil melde seg med større eller mindre politisk tyngde. Kvaliteten i det som kommer vil være avgjørende for når vi får neste reform. Faren for at den kommer i 2012 eller før er stor.

Reform er et pretensiøst ord. Det er i Kunnskapsforlagets ordbok ganske uskyldig definert som «omdanning, nydanning, forandring, forbedring» - antagelig er det nok at en av disse betegnelser foreligger. Det er ikke angitt noe volum-/størrelseskrav for bruken av betegnelsen. I forbindelse med lovgivning er det likevel vanlig bare å anvende den på de virkelig betydningsfulle omlegginger eller nyskapninger - det er nesten noe høytidelig over lovgivning betegnet som reform. På avgifts- og skatteområdet har det vært mangfoldige lovendringer gjennom årene, men få av disse har vært funnet verdig til å kalles reform.

Enkelte reformer kan kort nevnes:

1921: Egen lov om skattlegging av aksjeselskaper og aksjonærer med mange nyvinninger (skatteøkninger).

1933: Lov om omsetningsavgift - startet med uskyldssøte 1% avgift på sistesalgsleddet og økes til 25% fra 2005 (flerleddsavgift). Her har det aldri funnet sted noen reduksjon, hvilket innimellom har skjedd med skattene, men alltid økning. Her er ingen teoretisk grense på 100%, så kommende slekter har gode vekstmuligheter når det gjelder nye avgifter for blant annet å dekke opp økte kostnader i forbindelse med større offentlig sektor og økende andel av pensjonister i befolkningen. Bare vent!

1952: Skattebetalingsloven med overgang fra etterskuddsskatt til skatt av årets inntekt - ikrafttreden fra 1957. Samtidig betydelige endringer både av person- og bedriftsbeskatningen.

1967: Innføring av folketrygden og dermed arbeidsgiveravgiften.

1970: Merverdiavgift og nye regler for skattlegging av utbytte.

1992: Den store reformen som blant annet ga oss delingsreglene for aksjeselskaper for næringsdrivende for beregning av nettoskatt og RISK-systemet for aksjer. Få, om noe land, har våget seg ut på slik glattis tidligere, og det er vel heller ingen som har stjålet våre regler senere? Nå ser det ut til at de havner der de hører hjemme - i papirkurven. Godtgjørelsessystemet for utbytte ser ut til å ende i samme kurv, men disse reglene var stort sett greie å praktisere. Fiaskoen skyldtes nok delvis at lovgivningen i motsetning til ved reformen på 1950-tallet, og til tross for klare advarsler fra praktikere, tempomessig skjedde «over stokk og stein».

Årets reform er volummessig mer beskjeden enn 1992-reformen. Tempoet er også nå høyt, men i forhold til omfanget kanskje ikke fullt så ille som forrige gang.

Ot. prp. nr. 1 (2004-2005) inneholder en rekke forslag til lovendringer som forutsettes vedtatt i 2004 - stort sett med gyldighet fra 01.01.05, men med enkelte unntak. Departementet bruker i proposisjonen selv betegnelsen reform både når det gjelder endringene på 1990-tallet og på det nye, mer beskjedne, forslaget.

Proposisjonen virker noe rotet. Den inneholder 34 hovedpunkter. En rekke av disse faller utenfor rammen for Skauge-utvalgets innstilling, og gjelder slike forhold som den vanlige årlige odelstingsproposisjon nr. 1 pleier å inneholde med henblikk på det etterfølgende år, eller som er politisk begrunnet, uavhengig av det som skjer i tilknytning til selve reformen. De kapitler som refererer seg til denne, er først og fremst kap. 5 om aksjonærmodellen og kap. 6 om fritaksmetoden - i alt 77 sider av et samlet sidetall på 278.

Resten er likt og ulikt. Det som vil interessere mange, er kapitlene om omlegging av bil- og boligbeskatningen, begge blir snillere. For næringsvirksomhet er det lite eller intet som kan ha noen stimulerende effekt, men for enkelte næringer foreslås endringer, nemlig for petroleums-, rederi- og landbruksbeskatningen (det siste basert på forslag fra Skauge-utvalget). Merverdiavgiftsforslaget har også fått rikelig plass. Jeg kommer ikke nærmere inn på disse postene nedenfor. Det beste ville vært om stoffet hadde vært delt på to proposisjoner - en om reformen og en om de øvrige postene.

Hovedpunktene

De fleste har nok merket seg at delingsmodellen forsvinner for aksjeselskaper. Antagelig skjer det samme for ansvarlige selskaper og lignende samt for personlig ansvarlige enmannsvirksomheter. Dette er fortsatt under utredning av et utvalg, så Finansdepartementet har ikke kunnet ta nærmere standpunkt til spørsmålet ennå.

Få skatteregler har nok medført så mange endringer av eierstruktur i selskaper som «delingen». Regelen går som kjent ut på at beregnet personinntekt skal ilignes når aktive aksjonærer eier minst to tredjedeler av aksjene, eller direkte eller indirekte har krav på minst to tredjedeler av utbyttet.

Det viktige har vært å komme under to tredjedels eierskap for aktive aksjonærer og andre aksjonærer som skulle ses i sammenheng med disse. Regelverket i skatteloven og forskrifter på området er svært fyldig og antall endringer i løpet av reglenes levetid innebar sannsynligvis ikke bare en klar norgesrekord, alt lovverk tatt i betraktning, men skaper stadig nye tolkingsspørsmål ved avgjørelsene. Ofte er det svært vanskelig å få klart greie på de faktiske omstendighetene. Til sammen har dette utgjort en svær arbeidsbyrde for ligningskontorene, samtidig som resultatet av behandlingen av den enkelte sak kan ha vært tvilsomt - den ene eller den andre veien. Det skattemessige resultatet av denne juvelen i skattesystemet som «delingen» rosende ble omtalt som i Stortinget i 1991, var lite imponerende. Finansdepartementet liker å tale om treffsikkerhet når det gjelder spørsmålet om nye regler - her ble det nærmest helbom. Dette erkjennes på side 28 i den nye proposisjonen. Det uttales der at andelen delingspliktige aksjeselskaper gikk ned fra 55% i år 1992 til 32% i år 2000. Bortsett fra at jeg tviler på at tallet på 55% inkluderte alle reelt delingspliktige i 1992 - sannsynligvis hadde mange selskaper allerede tidligere tilpasset seg ventede regler - var tallet på 32% som ble delingspliktige i år 2000 sikkert riktig. Det heter videre at over 70% av disse hadde negativ personinntekt. Dette skulle tyde på at antall selskaper med positiv personinntekt for år 2000 bare utgjorde knapt 10% av alle aksjeselskaper.

Et par andre viktige prosenttall vet vi ikke noe om. Det ene er - hvor stor del av de som «tilpasset» seg gjorde dette av «edle» eller lovlige grunner - dette kunne nemlig gjøres - og hvor mange etablerte proformaordninger hvor de reelt selv eide selskapet hele tiden med hjelpsomme venner mv. som papirdeltakere. Det andre er - hvor mange av de 10 prosentene som faktisk ble gjenstand for deling hadde mulighet for å tilpasse seg, men unnlot å gjøre dette av moralske grunner? Reglene var egentlig bare en lovbestemt oppfordring til å gå på akkord med samvittigheten for brede deler av det norske folk.

Vel - alt dette er antagelig historie nå, men det reiser klart spørsmål av betydning for lovgiver. Det manglet som nevnt ikke advarsler i 1990-91 når det gjaldt tempoet i lovgivningsarbeidet. Ikke bare delingen, men også RISK-systemet gjorde allerede tidlig at kyndige personer på lovgivningsområdet ble betenkt og ga uttrykk for dette i artikler mv. Et annet forhold økte betenkelighetene: Burde Norge falle ned på ordninger som stort sett var ukjent i sammenlignbare land og som andre i enkelte tilfeller hadde «snust» på, men ikke våget å gjennomføre? Utviklingen har vist at forsiktighet er en dyd på skatteområdet. Andre dyder er der neppe.

Når dette skrives, er det et faktum at «delingen» forsvinner. Tapere er de som klarte å unngå personbeskatning. De får glede seg over at delingen fungerte ganske lenge, og gremme seg over at de nye reglene neppe gir mulighet for samme skatteprivilegium.

Også RISK-systemet forsvinner. Systemet medførte at inngangsverdien for aksjer årlig ble forhøyet eller redusert basert på forskjellige faktorer. Langt på vei gjorde dette at inngangsverdien på aksjene i tilfelle realisasjon av disse inkluderte skattlagt verdiøkning på selskapets hånd slik at det ikke ble noen dobbeltbeskatning av overskuddet. Sammen med godtgjørelsessystemet på utbytte - som også forsvinner, skapte de i og for seg rettferdige regler, men lovverket omkring RISK-lovgivningen gjorde det til dels vanskelig, og i enkelte tilfeller nærmest umulig å fordele beregnet RISK på de enkelte aksjer.

Systemets vanskelighets-grad og sårbarhet

Finansdepartementet har gitt uttrykk for at fritaksmetoden er forholdsvis enkel. Noe tilsvarende har jeg ikke sett om aksjonærmodellen. Det må antas at også delingsmodellen og andre endringer i 1991 ble ansett for å være forholdsvis enkle ved vedtagelsen. Det var da et klart uttalt siktemål å skape et nærmest uforanderlig system - politikerne var lei av de stadige skattelovendringene. Resultatet ble som nevnt flere endringer enn noensinne.

Også denne gangen vil systemet bli sterkt presset. Jeg ser da bort fra at det vil fremkomme mange overgangsproblemer - antagelig langt frem i tid. Sin virkelige test får systemet likevel under den ordinære drift på følgende måter:

Hundrevis av skarpskodde skatterettsadvokater i vanlige advokatfirmaer og de store revisortilknyttede revisorfirmaene er alt i gang og vil fortsette en intens jakt på «smutthull» som lovlig kan utnyttes. Det økonomiske liv er så mangfoldig at noen hull (godbiter) sikkert vil bli funnet. Om samlet volum av slike svarte hull vil bli så digert at vi får et nytt «big bang», vil bare tiden vise.

Pressgrupper vil sikkert på nytt forsøke å hule ut «osten» ved hjelp av politikere på popularitetsjakt - slike vil kanskje finnes i fremtiden også.

Moderne lovgivning må ta hensyn til at Norge ikke eksisterer helt isolert fra verden omkring oss. Fra regjeringshold gis det også uttrykk for at de nye reglene er mer tilpasset de krav som EØS-avtalen stiller enn det gamle. Dette er sikkert riktig, men er det da holdbart å begrense skjermingsfradraget til bare å gjelde skattytere som har alminnelig skatteplikt til Norge?

Min mening er at det nye systemet innebærer større mulighet for stabilitet enn det gamle, men at man ikke kan se bort fra uventede overraskelser når det skal fungere. Skatteadvokatene vil nok også i fremtiden få mye å gjøre.

Næringsbeskatningen

Som nevnt ovenfor er det ikke gjort noe for å stimulere vanlige bedrifter, for eksempel er Skauge-utvalgets forslag om en viss endring av reglene om underskuddsfremføring ikke hensyntatt. Også reglene for tilbakeføring av underskudd burde vært endret. For bedrifter i vanskeligheter ville dette kunne ført dem over «kneiken» eller gjort det lettere å utvide aktivitetsområde. Jeg nevner også at konsernbeskatningsreglene og avskrivningsreglene burde vært gjenstand for revisjon. Ikke minst avskrivning.

Til slutt:

Når kommer den neste revisjonen? Jeg gjetter i år 2012.