logo

2004 / Utgave 6 / Internasjonal skatt og avgift
PDF av originalartikkel
Beslutningsprosesser i EU - del II:

EØS-avtalen og institusjoner i EØS

I en artikkelserie på tre deler retter vi fokus på beslutningssystemet i EU/EØS. I den første artikkelen gikk vi gjennom helt grunnleggende elementer i oppbyggingen av EU-retten som også er nødvendig for å forstå EØS-retten. I denne artikkelen (del II) ser vi nærmere på beslutningsprosesser etter EØS-avtalen og institusjoner i EØS.

1 Innledning

EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994 og omfatter i dag 28 EØS-land - 25 EU-medlemsland og EFTA-landene Norge, Island og Liechtenstein. Formålet med avtalen er å fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og overholdelse av de samme regler. Det vil si at EFTA-landene i EØS skal være en del av et felles indre marked som medfører samarbeid om fritt varebytte, fri bevegelighet for personer, fri bevegelighet for tjenester, fri bevegelse av kapital og opprettelse av et system som sikrer at konkurransen ikke vris. I tillegg omfatter avtalen samarbeid som forskning og utvikling, miljø, utdannelse og sosialpolitikk som vi bl.a. skal se nærmere på i vår siste artikkel om EU/EØS.

2 EØS-avtalen

2.1 EØS-avtalen - en folkerettslig avtale

EØS-avtalen er en folkerettslig avtale med enkelte overnasjonale elementer. Avtalens hoveddel består av ni deler med i alt 129 artikler, 49 protokoller og 22 vedlegg. Avtalens hoveddel, uten protokoller# Artikkel 1 til 3 i protokoll 3 er tatt inn i EØS-loven. og vedlegg, er gjort til norsk lov ved lov av 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske samarbeidsområde mv.(EØS-loven). Etter EØS-avtalen artikkel 119 er vedleggene en integrert del av avtalen og dette innebærer at forordninger og direktiver skal være en del av norsk lov, forutsatt at de er nærmere gjennomført i norsk rett. Det at avtalen er en folkerettslig avtale innebærer at avtalen som et utgangspunkt bare forplikter landene og at borgere og næringsliv først får rettigheter etter avtalen når myndighetene har gjennomført reglene i nasjonal rett.

En sentral målsetting med EØS-avtalen er å etablere like regler i avtalelandene, og dette omtales gjerne som rettshomogenitet, som betyr at avtalen skal anvendes likt i alle landene. Dette gir seg bl.a. utslag i at EØS-avtalen skal sikre ensartet utvikling av EU- og EØS-retten. Etter EØS-avtalen skal praksis fra EF-domstolen før undertegningen av EØS-avtalen legges til grunn. I dag vil også relevant rettspraksis fra EF-domstolen etter undertegningen tillegges betydelig vekt. Dette er bl.a. kommet klart til uttrykk i en dom fra Høyesterett (Rt. 2002 s. 391 - God Morgon) hvor det bl.a. ble uttalt at det er på det rene at slik senere praksis skal tilleggs stor vekt ved tolkingen av norsk lov. Det vil i praksis si at all relevant praksis fra EF-domstolen får betydning ved tolkningen av EØS-avtalen eller sekundærlovgivningen som springer ut fra denne.

2.2 Topilarsystemet i EØS

Populært omtales gjerne strukturen i EØS som et topilarsystem med en EU-pilar som vi omtalte i den tidligere artikkelen og en EFTA-pilar som vi skal se nærmere på i denne artikkelen. Mellom disse pilarene finner vi de felles EØS-organene hvor representanter fra EU og EFTA møtes. Oppstillingen kan illustreres slik:

EU-pilaren og EFTA-pilaren er langt fra likestilte, og modellen viser kun den formelle strukturen. Organene i EFTA-pilaren er svært små sammenlignet med organene i EU-pilaren og en vesentlig forskjell er at institusjonene i EFTA-pilaren ikke har lovgivningsmyndighet slik som i EU-pilaren.

EØS-komiteen møtes en gang i måneden og har som oppgave å få til en effektiv gjennomføring av avtalen og å holde avtalen løpende oppdatert. Komiteens viktigste oppgave er å treffe vedtak som gjør nye rettsakter fra EU til en del av EØS-retten. I praksis møtes man på embetsmannsnivå, og fra Norge møter vår EU-ambassadør. Før vedtaksbeslutning har man fra EFTA-siden forberedt de nye rettsaktene i fem faste underkomiteer.

Parlamentarikerkomiteen består av 12 parlamentarikere fra Europaparlamentet og 12 fra EFTA-landene hvorav 6 fra Stortinget. Komiteen drøfter politiske spørsmål og møtes 2 ganger i året. Komiteen har ingen vedtakskompetanse og den er ment som et forum for utveksling av informasjon mellom Europaparlamentet og de nasjonale parlamentene fra EFTA-landene.

Den konsultative komité er opprettet for å gi representanter for arbeidslivets parter kontakt med EUs økonomiske og sosiale komité (ECOSOC). Komiteen møtes en gang i året og har i praksis liten betydning siden dette er et forum for informasjonsutveksling.

I EFTAs faste komité, som er en del av EFTA-pilaren, foretas det en rekke politiske drøftelser på EFTA-siden og alle vedtak skal skje med enstemmighet. Det viktigste arbeidet er knyttet til forberedelsene til de månedlige møtene i EØS-komiteen.

3 Beslutningsprosessen i EØS

Enhver endring i EØS-avtalen vil i hovedsak innebære en ny folkerettslig avtale mellom partene. De fleste endringene knytter seg til nye rettsakter som direktiver og forordninger. Implementering av disse rettsaktene skjer i praksis ved enstemmig beslutning i EØS-komiteen. Deretter vil rettsaktene være en del av EØS-avtalen. Dersom en ny EU-rettsakt dekkes av EØS-avtalen, skal den vedtas. På forhånd vil rettsaktene være behandlet i en av EØS-komiteens underkomiteer og deretter vedtas med enstemmighet fra EU-pilaren og EFTA-pilaren. I teorien kan EFTA-landene benytte seg av sin vetorett, dvs. motsette seg et krav fra EU om at nye rettsakter skal gjøres til en del av EØS-avtalen. Så langt har ikke EFTA-landene benyttet seg av denne «retten» og en evt. bruk av denne muligheten vil på den annen side være i strid med en ensartet rettsutvikling i EØS.

Etter at EØS-komiteen har vedtatt nye rettsakter, vil det være ESAs oppgave å påse at disse rettsaktene blir implementert og gjennomført i EFTA-landenes nasjonale rett.

EFTA-landenes rett til å delta i EUs regelverksutvikling er i EØS-avtalen begrenset til ekspertgrupper og komiteer under EU-kommisjonen. EØS-avtalen omfatter ikke deltaking i EUs beslutningsprosess. EFTA-statene deltar derfor ikke i vedtaksfasen i Rådet og Europaparlamentet eller i det forberedende arbeidet i arbeidsgrupper og komiteer under disse beslutningsnivåene. For å følge og påvirke saker i vedtaksfasen etter at EU-kommisjonen har sendt forslag over til behandling i Rådets egne forberedende komiteer, er det viktig med allianser og uformelle kontakter med ulike deler av EU-systemet.

4 EFTA-domstolen og EFTAs overvåkningsorgan

4. 1 Innledning

EØS-avtalens artikkel 108 pålegger EFTA-siden å opprette egne institusjoner for å sikre at forpliktelse etter EØS-avtalen oppfylles. Det vil si at EFTA-statene har opprettet et uavhengig overvåkningsorgan (ESA - Efta Surveillance Authority) og en domstol (EFTA-Court).# Organene er opprettet i en egen avtale mellom EFTA-landene om opprettelse av et Overvåkningsorgan og en Domstol av 2. mai 1992 (ODA-avtalen).

4.2 EFTAs Overvåkningsorgan (ESA)

EFTAs Overvåkningsorgan (heretter omtalt som ESA) er et overnasjonalt organ som er opprettet for å påse at nasjonale myndigheter i EFTA-landene overholder sine EØS-forpliktelser. ESA har fått tildelt den samme prosessuelle rolle som EU-kommisjonen har overfor EU-landene og skal i praksis fungere på samme måte som kommisjonen. ESA er et rent kontrollorgan og mangler i denne sammenheng mange av de øvrige oppgavene som er tildelt kommisjonen.

EFTAs Overvåkningsorgan (ESA) har myndighet til å treffe vedtak om EFTA-landenes overholdelse av sine forpliktelser etter EØS-avtalen. I tillegg har ESA særlig myndighet innen konkurranse- og statstøttesaker. Det er særlig i sistnevnte sammenheng at EØS-avtalen har elementer av overnasjonalitet. Her har ESA myndighet til å treffe vedtak direkte overfor private parter i medlemsstatene.

ESA er sammensatt av tre kollegiemedlemmer som treffer alle vedtak med alminnelig flertall. I tillegg har kollegiet et apparat på ca. 50 ansatte som er delt i fire avdelinger (juridisk avdeling, avdeling for konkurranse og statsstøtte, indre markedsavdeling og administrasjonsavdelingen). ESAs viktigste oppgave er å føre alminnelig kontroll med at EFTA-landene overholder sine forpliktelser etter EØS-avtalen. ESA har ingen lovgivningskompetanse slik som EU-kommisjonen, men kan komme med en rekke ikke-bindende uttalelser som kan ha stor praktisk betydning for enkelte rettsområder som statsstøtte og konkurranserett.

4.2.1 Alminnelig kontrollkompetanse

ESA skal kontrollere at EFTA-landene som er med i EØS implementerer EØS-rettsaktene i nasjonal rett. Dette inkluderer kontroll med at EØS-retten både forvaltes og etterleves av forvaltningen i landene. På enkelte områder kan en slik gjennomgang (compliance work) være tidkrevende og teknisk vanskelig. Hvis ESA er i tvil om reglene er overholdt og praktiseres i samsvar med EØS-avtalen, kan ESA på eget initiativ ta opp saken med de nasjonale myndighetene. I tillegg mottar ESA en rekke klagesaker fra enkeltpersoner og selskaper hvor landene angripes for å ikke overholde EØS-avtalen og dens sekundærlovgivning. ESA kan selv velge om de ønsker å behandle klagen eller la være. Fordelen med en slik klage er at det ofte kan være lettere å få de nasjonale myndighetene til å gjennomgå sitt regelverk hvis ESA tar opp saken enn hvis klageren tar opp saken direkte med myndigheten i landet. I tillegg er ESAs behandling av saken kostnadsfritt.

Hvis ESA velger å ta opp en klagesak med de nasjonale myndighetene, settes det i gang en egen traktatsbruddprosedyre som foregår i flere ledd. I en sak mot norske myndigheter vil man først foreta en uformell henvendelse (pre-31 letter) hvor det bes om nærmere opplysninger om saken. Norske myndigheter får hvert år en rekke slike henvendelser og saken kan ofte stoppe her, enten fordi norske myndigheter raskt ser at man her har praktisert en bestemmelse feil eller at klagen viser seg å være ubegrunnet. Det første formelle stadiet er når ESA sender et åpningsbrev (letter of formal notice) til myndighetene. Hvis sakene ikke er løst på dette stadiet, sender ESA deretter en grunngitt uttalelse (reasoned opinion). Her gir ESA sin endelige uttalelse om traktatbruddet med grundig redegjørelse for sakens faktum og jus. Hvis ikke Norge etter dette vil endre sine regler eller praksis, kan ESA anlegge traktatbruddsak for EFTA-domstolen. De færreste sakene ender i EFTA-domstolen med bakgrunn i denne prosedyren rettet mot Norge. I perioden 1994-2003 ble tre slike saker behandlet i EFTA-domstolen som gjaldt berikelse av corn flakes, salg av rusbrus og kvinnelige forskere.

4.2.2 Særskilt kontrollkompetanse

På andre området er ESA gitt særskilt kontrollkompetanse. Det gjelder foruten konkurranserett og statsstøtte også saker om offentlige anskaffelser.

I saker om statsstøtte kan f.eks. ESA vedta at ulovlig utbetalt statsstøtte skal tilbakebetales, og et slikt vedtak er ikke bare bindende for EFTA-landene, men gjelder også for de selskapene som mottar støtten.

Et praktisk eksempel her er ESAs vedtak av 30. juni 2004 om at norsk industri har mottatt ulovlig statsstøtte i form av fritak for el-avgift siden 1. januar 2002. Etterbetalingsperioden gjelder fra 6. februar 2003 fra tidspunktet da ESA åpnet formell undersøkelsesprosedyre mot Norge og frem til endringen av el-avgiften 1. januar 2004. Etterbetalingen antas å berøre 35-40 foretak, i hovedsak innen metallindustri, kjemisk råvareindustri og treforedling. Regjeringen ønsker nå å få prøvd gyldigheten av ESAs vedtak som kan bety et etterbetalingskrav på om lag 140 millioner kroner for norsk industri. Det er bestemt at saken skal bringes inn for EFTA-domstolen.

I konkurransesaker har ESA kompetanse til å føre direkte kontroll overfor private bedrifter i EFTA-statene. Her kan ESA treffe vedtak som forbyr konkurranseskadelig markedsopptreden og kan ilegge selskapene bøter. Slike saker forutsetter at konkurransebegrensningene påvirker samhandelen med flere land. ESA må i slike saker samarbeide med EU-kommisjonen. I praksis vil ESAs viktigste oppgave være å bistå EU-kommisjonen ved å innhente bevis hos norske bedrifter. Både Tomra og Norske Skog har i den sammenheng hatt besøk av representanter fra ESA for slik bevissikring.

4.3 EFTA-domstolen

EFTA-domstolen har til oppgave å håndheve og løse tvister vedrørende tolkningen av EØS-avtalen for Norge, Island og Liechtenstein og har en lignende funksjon som EF-domstolen har for EUs medlemsland. Domstolen ligger i Luxembourg i nærheten av EF-domstolen. I EFTA-domstolen sitter det en dommer fra hver av de tre EFTA- statene. Domstolen har jurisdiksjon til å avgjøre EØS-rettslige spørsmål som oppstår i EFTA etter nærmere bestemte prosedyrer.

Det er imidlertid ikke bare EFTA-domstolen som kan tolke EØS-avtalen. Også EF- domstolen kan gjøre dette. Det er imidlertid svært sjelden EØS-spørsmål oppstår internt i EU, men når det skjer, vil disse gå til EF-domstolen. Skottene mellom de to domstolene er imidlertid tette. Hver domstol har jurisdiksjon over hver sin pilar. EFTA-domstolen er konstruert som en forminsket utgave av EF-domstolen. Prosedyrene som gjelder er med noen få unntak de samme som gjelder for EF-domstolen. Den store forskjellen mellom de to domstolene er at EFTA-domstolen er en mye mindre institusjon som behandler langt færre saker enn EF-domstolen.

Etter praksis nominerer hver stat «sin» dommer. Den norske dommer i EFTA-domstolen er tidligere ambassadør Per Tresselt. Dommerne skal imidlertid ha sin lojalitet til EØS som sådan, og ikke til sitt hjemland. Dommerne utnevnes for seks år av gangen, og kan gjenoppnevnes. Alle saker i domstolen settes med samtlige tre dommere. Språket ved domstolen er engelsk, dette gjelder både det interne arbeidsspråk og prosesspråket. I motsetning til de norske domstolene, som i hovedsak fører muntlighetsprinsippet, foregår hovedsakelig prosessen i EFTA-domstolen skriftlig. Når det gjelder prosesstiden, er den raskere enn i EF-domstolen, men det tar likevel normalt over ett år fra saken kommer inn til domstolen, til det foreligger en avgjørelse.

I likhet med EF-domstolen har EFTA-domstolen hemmelige avstemninger, dissenser offentliggjøres ikke. Man kan altså ikke vite om en dom er avsagt enstemmig eller under dissens. Avgjørelsen skal fremstå som et felles produkt og hver enkelt av dommerne er like ansvarlige utad for avgjørelsen. ODA-avtalen regulerer utømmende de søksmålstypene EFTA-domstolen har kompetanse til å behandle. Formelt sett er EFTA-domstolens oppgaver å behandle søksmål som ESA reiser mot EFTA-landene for brudd på EØS-avtalen, avgjøre tvister mellom disse landene om tolkningen eller anvendelsen av EØS-avtalen, avgjøre klager over vedtak som ESA treffer, samt gi rådgivende uttalelser til EFTA-landenes nasjonale domstoler om fortolkingen av EØS-avtalen. De rådgivende uttalelsene gjelder som regel tolkningen av EØS-rettslige spørsmål. Slike uttalelser er imidlertid ikke dommer og det vil være opp til den nasjonale domstolen å komme med den endelige avgjørelsen om tolkningen. De viktigste sakstypene for EFTA-domstolen er traktatbruddssøksmål, ugyldighetsspørsmål og rådgivende uttalelser.

Private rettsubjekter har bare i begrenset utstrekning adgang til å bringe en sak inn for EFTA-domstolen, men kan for eksempel saksøke Overvåkingsorganet når dette organets vedtak er rettet direkte mot dem.

Domstolen prøver så langt det er mulig å anvende de samme tolkningsprinsipper som EF- domstolen når det gjelder hvilke rettskildefaktorer som anses for å være relevante, samt hvordan disse skal tolkes og anvendes. Ettersom EFTA-domstolen skal tolke EØS-retten i samsvar med EU-retten, bør EFTA-domstolen unngå å være rettsskapende. I praksis har også domstolen stort sett opptrådt på den måten.

5 Hva omfattes ikke av EØS-avtalen?

Mange lurer sikkert på hva som ikke er en del av EØS-avtalen. Stikkordsmessig ramses de viktigste hovedområdende opp nedenfor. Det gjelder bl.a. ingen deltakelse i EUs felles institusjoner som Det europeiske råd (EUs toppmøte), Rådet, Europakommisjonen, Europaparlamentet og EF-domstolen. Det medfører at EFTA-landene ikke er med i de EU-organer der vedtak om fremtidige EU-regelverk treffes og som senere skal bli en del av EØS-retten. Følgende områder faller utenfor rammene i EØS-avtalen:

  • EUs felles handelspolitikk overfor ikke-medlemsland samt et utvidet samarbeid om bistandspolitikken

  • EUs felles landbrukspolitikk

  • EUs felles fiskeripolitikk

  • Det regionalpolitiske samarbeidet

  • Nærmere samordning av økonomisk og monetær politikk

  • Samarbeidet om skatter og avgifter

  • Det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet

6 De norske finansieringsordninger etter den utvidede EØS-avtalen

6.1 Innledning

Ved utvidelsen av EU og EØS 1. mai 2004 ble to nye finansieringsordninger opprettet. Gjennom disse ordningene forplikter Norge seg til å bidra med nær 10 milliarder kroner i perioden 2004-09. Midlene går til utviklings- og investeringsprosjekter i de ti nye EU medlemslandene samt Hellas, Portugal og Spania. De finansielle bidragene støtter opp om økonomisk vekst, utjevning av velferdsforskjeller og demokratiske reformprosesser. De skal også gjøre de nye medlemslandene bedre i stand til å delta fullt ut i det utvidede indre marked.

De to finansieringsordningene har tilnærmet identisk regelverk og målsetting.

6.2 Finansieringsordningene

Den felles EØS-finansieringsordningen omfatter de nye medlemslandene samt Hellas, Portugal og Spania. Hovedinnsatsområdene er miljøtiltak, fremme av bærekraftig utvikling, bevaring av den europeiske kulturarv, utdanning samt helse og barneomsorg. Ordningen har en budsjettramme på euro 120 millioner (om lag NOK 996 millioner) per år.

Den særskilte norske finansieringsordningen omfatter kun de nye medlemslandene. Formålet med ordningen er å styrke medlemslandenes evne til fullt ut å delta i det indre marked og for å minske de sosiale og økonomiske forskjeller etter utvidelsen. Blant satsingsområdene vil være prosjekter rettet mot de ti nye medlemslandenes tilpasning til Schengen-samarbeidet, justisområdet, miljøtiltak, regionalpolitikk og grenseregionalt samarbeid, samt faglig bistand til gjennomføring av EUs felles regelverk. Ordningen har en budsjettramme på euro 113,4 millioner (om lag NOK 941 millioner) per år.

Det er opprettet et eget felles sekretariat (Financial Mechanism Office - FMO) for de to finansieringsordningene i Brussel. Mottakerlandene vil selv være ansvarlig for å utvikle, foreslå og gjennomføre prosjektene. Det vil bli holdt en løpende dialog med mottakerlandene vedrørende bruken av midlene under de to finansieringsordningene. Det vil bli stilt krav om egenandeler (15-40 prosent) i alle prosjekter. Prosjektstøtte vil tildeles i samsvar med EØS-regelverket for offentlige innkjøp, statsstøtte og konkurranse.

Norske myndigheter ønsker at finansieringsordningene skal bidra til å styrke de politiske og økonomiske forbindelser mellom de nye medlemslandene og Norge. Både norske myndigheter og næringsliv arbeider aktivt for at norske aktører gjennom disse ordningene kan få tildelt kontrakter og skape nye bånd og kontakter i de nye EØS-landene.

7 Nyttige kilder

Det finnes i dag svært mye litteratur om EU/EØS-retten og utvalget nedenfor er derfor langt fra representativt. I tillegg gis det en oversikt over de viktigste internettadressene om EU/EØS-relatert stoff.

  • Catherine Barnard: The Substantive Law of the EU - the four freedoms, Oxford 2004

  • Paul Craig and Gráinne De Búrca: EU Law Text, Cases and Materials, Oxford 2003

  • Sejersted, Arnesen, Rognstad, Foyn og Kolstad: EØS-rett 2. utgave,Universitetsforlaget 2004

  • Henrik Bull: Det indre marked for tjenester og kapital, Universitetsforlaget 2003

  • Rådet: http: //ue.eu.int/cms3_fo/index.htm

  • Kommisjonen: http: //europa.eu.int/comm/index_sv.htm

  • Europaparlamentet: http: //www.europarl.eu.int/

  • Kommisjonens delegasjon i Norge: http: //www.europakommisjonen.no/

  • Portalen til EU-retten. Traktatsamling, lovgivning, rettspraksis, offentlige dokumenter:

  • http: //europa.eu.int/eur-lex/

  • EF-domstolen: http: //curia.eu.int/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=da

  • EFTA-sekretariatet: www.efta.int

  • ESA: www.eftasurv.int

  • EFTA-domstolen: www.eftacourt.lu

  • Europaportalen: www.europaportalen.no