logo

2004 / Utgave 5 / Internasjonal skatt og avgift
PDF av originalartikkel
Del I:

Beslutningsprosesser i EU

I en artikkelserie på tre deler setter vi fokus påbeslutningssystemet i EU/EØS. I den første artikkelen går vi gjennom helt grunnleggende elementer i oppbyggingen av EU-retten som også er nødvendige for å forstå EØS-retten.

I del II ser vi nærmere på beslutningsprosesser etter EØS-avtalen og institusjoner i EØS. I siste del retter vi søkelyset fremover og vil bl.a. se nærmere på regionenes fremtog i EU, forslaget til EUs grunnlov samt rette søkelyset på EØS-avtalens videre skjebne. Formålet med artiklene er å gi en oversikt over emnene ved å vise hvordan og hvor beslutninger som treffes i EU kan få direkte betydning for utøvelse av næringsvirksomhet i Norge.

Artikkelforfatterne har begge lang erfaring med EU/EØS-rettslige problemstillinger med praksis fra bl.a. Europakommisjonen og EFTAs Overvåkingsorgan (ESA).

1. Hva er EU?

Den Europeiske Union, heretter omtalt som EU, startet med seks land som et samarbeid om kull og stål for over femti år siden. Hovedformålet var å hindre at de europeiske landene skulle gå til ny krig mot hverandre. I dag har EU 25 medlemmer og en befolkning på omlag 455 millioner. EU-landene er Norges viktigste handelspartnere og viktige beslutninger på en lang rekke rettsområder og politikkområder i EU har direkte påvirkning på de tilsvarende områdene i Norge. Det gjelder bl.a. regler for kreditt- og finansmarkedet, miljøkrav og en rekke produktkrav og offentlige anbudsregler. Nye standarder fra EU for regnskap og revisjon vil også ha virkning for virksomheter i Norge.

EU-samarbeidet er delt inn i tre hovedområder - de tre søylene:

EF (Det Europeiske fellesskapet),

FUSP (Felles utenriks- og sikkerhetspolitikk) og

RIP (Retts- og indrepolitisk samarbeid).

Vi vil i denne artikkelen i hovedsak se nærmere på hva som menes med det Europeiske Fellesskapet - EF.

Det EU vi kjenner i dag er bygd opp rundt sentrale reformprosesser de siste 15-20 år. Traktaten om opprettelse av Det Europeiske Fellesskap (Romatraktaten/EF-traktaten) er fremdeles det mest sentrale avtaleverket i EU-samarbeidet og også den eneste som har direkte relevans for EØS-avtalen. Avtalen er blitt endret en rekke ganger og regulerer i dag det overnasjonale EF-samarbeidet, Europakommisjonen, Europaparlamentet og EF-domstolen, herunder deres sammensetning, kompetanse og vedtaksprosedyrer. I tillegg inneholder traktaten en lang rekke materielle bestemmelser hvor vi her kort nevner reglene om fritt varebytte og fri flyt av tjenester, kapital og personer og reglene om konkurranseskadelig adferd for aktørene i markedet.

Traktaten inneholder også en rekke andre viktige bestemmelser om bl.a. unionsborgerskap, tollunion, handelspolitikk, landbruk og fiske, asyl og visum, transport, økonomisk og monetær union, sosial og helse, forbrukevern, likestilling, forskning og utvikling, miljø og bistand mv. Listen over områder er utvidet etter hvert som traktaten er blitt revidert. Ved innføring av en ny EU-grunnlov - konventet - vil denne erstatte dagens traktater.

EU er for tiden i en omstillingsprosess hvor institusjonene må ta hensyn til et stort antall nye medlemsland. I tillegg til de 10 landene som ble medlemmer i 2004, forhandler EU med Bulgaria og Romania om fremtidig medlemskap. I tillegg har Tyrkia og Kroatia søkt om medlemskap uten at det er innledet forhandlinger med disse landene.

2. Sekundærlovgivningen

EF-retten deles opp etter fire forskjellige kilder:

  • Primærlovgivningen som gjelder EUs traktater og medlemslandenes tiltredelsesavtaler.

  • Sekundærlovgivningen som gjelder alle rettsakter vedtatt av EUs institusjoner

  • Internasjonale avtaler mellom EU og tredjeland

  • EF-domstolens rettspraksis

Som en del av sekundærlovgivningen finner vi forordninger og direktiver som er de to formene for lovgivning som sammen med vedtak/beslutninger, rekommandasjoner og uttalelser er gitt med hjemmel i EF-traktaten eller i andre rettsakter. Alle rettsakter som er gitt med hjemmel i EF-traktaten artikkel 253 skal begrunnes. For forordninger og direktiver skjer dette i form av fortaler (preamble) hvor man angir hjemmelen for rettsakten og dets formål. Ofte kan slike fortaler gi grunnlag for hvordan rettsakten skal tolkes og kan sammenlignes med forarbeidene til norske lover. Forordninger, direktiver og vedtak/beslutninger kan gis både av Rådet og Europakommisjonen.

2.1 Forordninger

vil si rettsakter som er bindende i all deler og som skal komme direkte til anvendelse i alle medlemslandene. Når en forordning er vedtatt på EU-nivå, vil den være gjeldende rett i alle EU-landene. Den gir EU-landenes borgere rettigheter og plikter som også skal håndheves av medlemslandenes nasjonale domstoler. Det særegne med forordninger er at det klart kommer fram at medlemslandene har avgitt lovgivningskompetanse til EU. Det er særlig i de tilfeller hvor Kommisjonen forvalter EU-retten direkte overfor private rettsubjekter som i konkurranseretten eller hvor det skal utbetales støtte. Forordningene gjelder som de er og skal ikke inkorporeres som en del av EU-landenes lovgivning. Tekstene skal være identiske i alle land.

2.2 Direktiver

skal i motsetning til forordninger implementeres som en del av det enkelte EU-lands nasjonale lovgivning. Det er derfor opp til de enkelte landene om direktivet skal gjennomføres som en lovtekst eller som en forskrift. Direktivets innhold skal kunne gjenfinnes i landenes lovgivning. Ofte er det kun vedtatt minimumsstandarder som f.eks. for utslipp av miljøfarlige stoffer eller minimumssatser for harmoniserte særavgifter. Det enkelte land kan, under forutsetning av at det ikke kommer i strid med annen EU-lovgivning, utforme nasjonale tilleggsstandarder eller høyere avgiftssatser.

I det enkelte direktiv er det tatt inn frister (ofte 6 mnd. eller 1 år) for implementeringen av direktivet i det enkelte medlemsland. Etter hovedregelen skal ikke direktivet gis virkning i nasjonal rett før det er implementert i medlemslandet. Etter unntak fra dette er læren om direktivets direkte virkning som ble utledet fra EF-domstolen i forbindelse med at direktiver ikke ble gjennomført korrekt eller i tide. Det vil si at dette begrenses til hva borgerne (private rettssubjekter) kan påberope seg av rettigheter etter ikke-gjennomførte direktiver overfor staten. Senere har EF-domstolen (Francovich-saken tatt inn i sml. 1991 s. I-5357) kommet til at landene også kan bli erstatningsansvarlige for tap som borgerne lider som følge av manglende gjennomføring av direktivet.

Mange vil sikkert spørre seg om hvorfor man skiller mellom lovformene forordning og direktiv i dag, særlig siden innholdet i et direktiv i dag kan gi borgerne direkte rettigheter overfor nasjonalstaten. I dag ser vi at forslag til nye direktiver er like klart formulert som forordninger og gir derfor skjønnsmessig lite rom for nasjonalstatens implementering av direktivet. I dag finnes det langt flere forordninger (6191 pr. 18.06.04) enn direktiver (1844 pr. 18.06.04).

2.3 Vedtak/beslutninger

Vedtak/beslutninger gjelder direkte for det eller de medlemsland, fysiske eller juridiske personer som vedtaket/beslutningen retter seg mot og kan best sammenlignes med et forvaltningsvedtak iht. forvaltningsloven. Poenget er at de ikke har allmenn gyldighet og gjelder for de subjekter vedtaket retter seg i mot. Det kan f.eks. være Europakommisjonens løpende vedtak i konkurransesaker.

3. EUs institusjoner og organer

3.1 Innledning

De fire viktigste institusjonene i EU er Rådet, Europakommisjonen, Europaparlamentet og EF-domstolen i tillegg til det aller øverste organet i EU, Det europeiske råd. Dette utgjør bare en del av en svært stor institusjonell struktur med en rekke organer. Her nevnes kort Revisjonsretten, Den europeiske sentralbanken og Den europeiske investeringsbanken og rådgivende utvalg som Det økonomiske og sosiale utvalg Regionsutvalget. I tillegg er det opprettet en rekke organ (pr. dato er det ca. 19 agencies) med sete i en rekke EU-land. Eksempler på slike organer er EMEA - Det europeiske legemiddelverket, Europol og de nye organene for matvaresikkerhet. Nedenfor ser vi nærmere på de viktigste institusjonene.

3.2 Det europeiske råd

Dette er unionens øverste politiske organ og består av stats- og regjeringssjefene i medlemslandene, utenriksministrene og presidenten i Europakommisjonen. Her fastsettes de overordnede politiske målene og retningslinjene for EU og ledes av det landet som for tiden har formannskapet i EU. Disse møtene omtales gjerne som EU-toppmøte. Denne høsten er det Nederland som har ansvaret for formannskapet i EU.

3.3 Rådet for Den europeiske union (Ministerrådet):

Dette organet er EUs viktigste lovgivende institusjon og består av representanter for medlemslandenes regjeringer. Rådet møter på statsrådsnivå og hvem som møter avhenger av saksområde. Rådet, som lovgivende og utøvende organ, må på de fleste områdene dele denne kompetansen med Europaparlamentet. Rådet samordner også medlemslandenes økonomiske politikk og inngår internasjonale avtaler på vegne av EU.

3.4 Europakommisjonen

Europakommisjonen (heretter omtalt som Kommisjonen) er EUs øverste utøvende organ og består nå av et kollegium på 24 kommissærer som ledes av Kommisjonens president José Manuel Durao Barroso. Disse ledsages av et stort forvaltningsapparat. Det spesielle for Kommisjonen er at den har eksklusiv initiativrett når Rådet skal vedta ny lovgivning og har i tilegg på en rekke områder fått tildelt selvstendig kompetanse til å vedta sekundærlovgivning. Denne retten må ses i sammenheng med behovet for å sikre at alle lovforslag skal ha EUs felles interesser som mål. Både Rådet og Europaparlamentet kan komme med anmodning om at Kommisjonen skal ta initiativ til lovforslag. En annen viktig oppgave er å kontrollere at medlemslandene oppfyller sine forpliktelser etter EU-retten. Bl.a. kan Kommisjonen anlegge søksmål for EF-domstolen mot stater som gjør seg skyldig i traktatbrudd. På konkurranserettens område har Kommisjonen kompetanse til å utøve EU-retten direkte overfor aktørene i markedet ved at de kan treffe vedtak som direkte retter seg mot disse aktørene. Videre skal Kommisjonen forbrede EUs budsjett som skal vedtas av Rådet og Europaparlamentet.

Det kan også nevnes at Kommisjonen bl.a. representerer EU utad i en rekke sammenhenger og at dette gjelder bl.a. fremforhandlingen av EØS-avtalen og som er den motpart EFTA-landene primært møter i saker som gjelder EØS. Kommisjonen har bl.a. egne ambassadører i en rekke land, bl.a. i Norge.

3.5 Europaparlamentet

Parlamentet velges for 5 år av gangen og ved valget i juni 2004 ble 732 medlemmer valgt direkte fra de 25 medlemslandene. I dag kan vi si at Europaparlamentet deler lovgivningsmakt med Rådet, noe som bl.a. gir seg utslag i at en rekke nye rettsakter er vedtatt av Rådet og Europaparlamentet i fellesskap. Medbestemmelsesprosedyren er den mest brukte beslutningsprosedyren og som bl.a. gir en jevnere maktfordeling mellom Europaparlamentet og Rådet. Parlamentet kan forkaste forslag som de ikke vil godkjenne.

En annen viktig hovedoppgave er å vedta EUs budsjett og å føre kontroll med Kommisjonen gjennom spørretimer og debatter mv. En ny Kommisjon skal godkjennes av Europaparlamentet og Europaparlamentet kan også fremme mistillitsforslag overfor Kommisjonen.

I Europaparlamentet grupperer de folkevalgte seg etter politiske parti og ikke etter nasjonalitet og må ses på som viktig for gjennomføringen av den europeiske integrasjonen. De to største grupperingene i parlamentet har tradisjonelt vært et kristelig-demokratisk høyreparti og et sosialdemokratisk parti som sammen utgjør en sterk koalisjon i en lang rekke saker. Parlamentet møtes både i Strasbourg og Brussel.

3.6 EF-domstolen

EF-domstolen har i praksis hatt en dommer fra hvert medlemsland. Dommerne utpekes for 6 år av gangen og kan gjenvelges. EF-domstolen består også av 8 generaladvokater og dette er en funksjon som ikke er kjent fra norske domstoler. Generaladvokatene er medlemmer av domstolen men de dømmer ikke. De skal bistå dommerne og har som hovedoppgave å skrive en begrunnet innstilling og forslag til beslutning før dommerne treffer sin avgjørelse. Innstillingen er kun rådgivende og blir ikke alltid fulgt. Disse innstillingene er offentlige fra de er avsagt og utgjør en viktig kilde for å forstå EU-retten. EF-domstolens praksis har en sentral rolle i EU-retten og har gjennom 50 års praksis skapt uskrevne rettsregler som utfyller de skrevne tekster. EF-domstolen har fram til i dag hatt en langt større rettspolitisk rolle enn det vi er kjent med fra norske domstoler. Bl.a. har vi sett dette gjennom en rekke skattesaker i den senere tiden hvor domstolen har kommet til at nasjonale skatteordninger ikke alltid er i samsvar med EU-retten ved å vise til at ordningene er i strid med de fire frihetene eller statsstøttereglene. Slike avgjørelser må ses i sammenheng med EU-rettens mål om felles integrasjon. Rettskildemessig har rettspraksis fra EF-domstolen en helt sentral betydning for forståelsen av EF-retten.

De ulike spørsmål som EF-domstolen kan behandle knytter seg til traktatbrudd hvor Kommisjonen kan reise søksmål mot medlemslandene dersom de mener at medlemslandene ikke følger forpliktelsene etter EU-retten. Videre kan det reises ugyldighetssøksmål mot de fleste rettsakter som vedtas av EUs institusjoner. Det gjelder både lovgivning og enkeltvedtak. Ordningen har stor betydning for kontroll av gyldigheten av vedtak. EF-domstolen kan også treffe prejudisielle avgjørelser (forhåndsavgjørelser) om tolkingen av EU-retten i saker som verserer ved de nasjonale domstolene.

4. Kort om beslutningsprosesser i EU

Felles for alle formelle beslutningsprosesser etter EF-traktaten er at lovforslag skal fremmes av Kommisjonen alene. Arbeidet med å forberede et lovforslag har i lange perioder vært en av Kommisjonens viktigste oppgaver. Svært ofte vil denne prosessen inkludere bruk av arbeidsgrupper eller komiteer med ulikt mandat og sammensetning. Her kan alt fra representanter fra de enkelte medlemsland eller fageksperter til representanter fra interesseorganisasjoner delta. Forslag fra disse komiteene/arbeidsgruppene gjennomgås deretter av det enkelte generaldirektorat i Kommisjonen, før det deretter fremmes av Kommisjonen som kollegium. Kommisjonen er ikke bundet av forslaget som fremmes og dette åpner for mulighet til å forhandle med Rådet. Forslaget sendes både til Rådet og Europaparlamentet som igjen kan sende forslaget på høring til andre og til medlemsstatene. Den videre prosessen avhenger av kompetansefordelingen mellom Rådet og Europaparlamentet. Hovedprosedyrene omtales som:

  • konsultasjonsprosedyren hvor Europaparlamentet gir uttalelse til Rådet om forslaget,

  • samarbeidsprosedyren går i hovedtrekk ut på at Rådet med kvalifisert flertall først vedtar utkast til ny rettsakt som representerer et omforent forslag som deretter sendes til Europaparlamentet for behandling. Godtas forslaget av Europaparlamentet blir det endelig vedtatt av Rådet.

  • medbestemmelsesprosedyren som ble tatt inn i 1992 hvor formålet er at Europaparlamentet bringes mer direkte inn i prosessen og formelt fremstår som lovgiver sammen med Rådet. Praktisk viktig er de tilfellene hvor Europarlamentet og Rådet er uenige om forslaget. I slike tilfeller må disse organene sammen arbeide med å komme fram til et kompromiss, noe som setter Kommisjonen på sidelinjen i en del tilfeller.

På de områdene hvor Kommisjonen har direkte lovgivningskompetanse er det ikke fastsatt spesielle prosedyreregler og prosessen følger Kommisjonens egen forretningsorden. I de tilfeller hvor Rådet delegerer kompetanse skal lovgivningen vedtas etter andre prosedyrer. Ofte beholder Rådet kontrollen på delegerte oppgaver gjennom særskilte komiteer bestående av tjenestemenn fra medlemslandene (Komitologi-komitéer) som i praksis vil ha som hovedoppgave å uttale seg om Kommisjonens forslag. Det vises for øvrig til artikkel i Revisjon & Regnskap nr. 4 om EUs lovgivningsprosess og nye direktiver på verdipapirområdet av rådgiver Ineke Arnstad, hvor komitologi-prosedyren er nærmere omtalt.

5. Informasjon og offentlighet

I de senere årene ser vi at EU har vist betydelig mer åpenhet og mulighet til innsyn i saker som er til behandling. Et viktig trekk med EU-samarbeidet er at alle forordninger og direktiver skal offentliggjøres på alle offisielle språk i EU. Vedtakene publiseres i Den Europeiske Unions Tidende (EU-Tidende) som kommer i to serier. L-serien som gjelder bindende rettsakter og C-serien som brukes til forskjellige ikke-bindende rettsakter og kunngjøringer. EF-domstolen publiserer sine avgjørelser fortløpende. Det meste av tilgjengelig informasjon i EU kan i dag nås på Internett og vi viser til oversikten nedenfor.

I forbindelse med lovgivningsprosessen er det også utvisst større åpenhet med informasjon. I håp om å få den enkelte borger mer interessert i EU-samarbeidet er det utarbeidet en rekke publikasjonen av ren informativ art om rettigheter og plikter samt informasjon til borgere og virksomheter om hvem i EU som svarer på hva.

Antallet lobbyister i Brussel viser at en rekke organisasjoner mener det er viktig å ha nærhet til hvor beslutningsprosessene finner sted. Hvor stor innflytelse disse har varierer selvsagt avhengig av hvilken sak det dreier seg om. Vår erfaring viser at vårt kontaktnett i Brussel har gitt oss mulighet til løse problemer for våre klienter. Det gjelder både i saker om konkurranserett og i spørsmål om EØS-retten praktiseres korrekt av norske myndigheter.