logo

Kommunal revisjon:

Konkurransekreftenes innvirkning

De kommunale revisjonsenhetene utfordres når det åpnes for konkurranse om de kommunale revisjonstjenestene. Kontrollutvalgene får gjennom konkurranseeksponeringen et nytt virkemiddel i sitt arbeid. Tilbyderkompetanse og bestillerkompetanse blir viktige tema. Konkurransen står om pris og kvalitet. Skal konkurransen fungere til beste for oppdragsgiverne, må det tilstrebes størst mulig grad av sammenlignbarhet mellom tilbudene.

Stortinget vedtok like før jul omfattende endringer i kommuneloven. Lovendringene åpner blant annet for at den kommunale revisjonen kan konkurranseutsettes på lik linje med andre kommunale tjenestekjøp.

Hvilke konsekvenser denne adgangen til konkurranseeksponering og eksternt kjøp av kommunale revisjonstjenester vil få, er nok mange spente på. Kun fremtiden vil gi oss presise svar på dette. Erfaringer kan likevel hentes fra andre bransjer og sektorer, så allerede nå kan vi få indikasjoner på hva som kan bli effektene av at konkurransekreftene får virke.

I denne artikkelen gjør jeg meg noen generelle betraktninger om konkurransekreftenes innvirkning på ulike bransjer. Jeg forsøker også å trekke noen paralleller mellom erfaringene i andre konkurranseeksponerte bransjer og sektorer, og den kommunale revisjonen.

Konkurransevilkårene skjerpes

Generelt kan det hevdes at konkurransevilkårene for revisornæringen er skjerpet betydelig over årene. Dereguleringen av konkurransebestemmelsene om kommunal revisjon er også en utvikling som trekker i samme retning.

Konkurransekreftene har holdt igjen prisutviklingen for revisjonstjenestene i privat sektor. Dette har skjedd samtidig som regelverket for revisjon har blitt utbygget og rammebestemmelsene har blitt skjerpet, samt at lønnskostnadene til kvalifisert kompetanse har steget langt mer enn kjøpekraftindeksen. Også risikoen ved utøvelse av revisjon har blitt høyere i form av at det er blitt vanligere med negative saker som har store samfunnsmessige konsekvenser og hvor revisors arbeid kommer i søkelyset. Vil dereguleringen av konkurransebestemmelsene for kommunal revisjon kunne medføre uønskede konsekvenser over tid? Hvem vil være de faktiske vinnerne og taperne av dereguleringen?

Begrunnelse for konkurranseutsetting

Den kommunale sjølråderetten tilsier at kommunene i større grad skal kunne velge en ordning for den kommunale revisjonen som er tilpasset kommunens behov til enhver tid.

Også andre forhold kan anføres som årsaker til at det åpnes for konkurranse om kommunal revisjon:

  • Det er et grunnleggende prinsipp i offentlig forvaltning at for tjenesteproduksjon som kan konkurranseeksponeres, bør dette som hovedregel skje.

  • Kommunal revisjon er et av de siste tjenesteområdene hvor det har vært forbud mot konkurranseeksponering.

  • Kommunal revisjon er en tjeneste som egner seg for å konkurranseeksponeres.

  • Kommunene har i kontrollutvalgene et godt egnet organ til å ivareta kontrollbehovet og bestillerkompetansen for kommunal revisjon.

Konkurransekreftene virker

Konkurransen påvirker oss enten vi velger å se bort fra den eller ikke. Konkurranseeksponering innebærer således et behov for en mental prosess hvor noe av utfordringen er å akseptere at konkurransen er krefter som faktisk kommer til å påvirke oss, og at man ut fra det tvinges til å gjøre ett av to valg - enten å møte konkurransen gjennom å iverksette tiltak og tilpasse seg, eller å la være å gjøre noe.

Konkurransekreftene påvirker oss enten vi velger å se bort fra dem eller ikke.

Det kan spørres generelt om hvorfor myndighetene vil åpne for økt konkurranse? Det opplagte svaret er selvsagt at konkurranse påvirker prisdannelsen av en tjeneste. Men, konkurransen har mange andre effekter ved at den:

  • bidrar til å klargjøre tjenestebehov og innhold

  • skjerper både kunde og leverandør, noe som kan bedre kvaliteten av tjenestene

  • krever skille mellom bestiller og utfører

  • styrker habiliteten i forvaltningen

Betyr innpakningen mer enn innholdet?

For oppdragsgiveren er revisjonens kvalitet i utgangspunktet tilnærmet usynlig. Det oppdragsgiveren ser av revisjonen og opplever av kvalitet, er i all hovedsak servicekvaliteten - altså hvorledes revisjonstjenesten leveres. Revisjonstjenestens tekniske kvalitet og innhold er det vanskelig, ja nesten umulig for oppdragsgiveren å kontrollere.

Ut fra dette synes konkurranse først og fremst å påvirke positivt «servicekvaliteten» i tjenesteleveransene, og ikke den tekniske kvaliteten. Faktisk kan det tenkes at konkurransen kan virke forstyrrende på utøvelse og levering av teknisk kvalitet i tjenestene - at innpakningen betyr mer enn innholdet. Dette er en stor utfordring for revisorene generelt og vil fremover være en ny og betydelig utfordring, spesielt for den kommunale revisjonen.

Konkurransekreftene vil virke forskjellig på tjenester der teknisk innhold er synlig og kontrollerbart for oppdragsgiver og der hvor dette ikke er tilfelle. Revisjonstjenester, særlig regnskapsrevisjon, er tjenester med tilnærmet usynlig teknisk kvalitet for oppdragsgiver. Dette krever tiltak og hensyn fra alle involverte parter. Revisorene må ha kvalitetssikringsprosedyrer. Hos oppdragsgiverne må kontrollutvalgene sette fokus på at det stilles krav og at det er dialog og oppfølging av teknisk kvalitet i revisjonsleveransene. Myndighetene må organisere reelt tilsyn av teknisk revisjonskvalitet også for revisjon i kommunal sektor.

Revisjonstjenestens tekniske kvalitet og innhold er vanskelig, ja for ikke å si nesten umulig for oppdragsgiveren å kontrollere.

Revisors ansvar påvirker prisbildet

Ut fra lov, forskrifter og god kommunal revisjonsskikk er det relativt klart hvilke oppgaver som skal utføres i den kommunale revisjonen. Det synes å være mer uklart hva som fremover vil være ansvarsforholdene for revisorer av kommunal virksomhet. I dag har de kommunale revisorene et oppgaveansvar etter kommuneloven med forskrifter, og et ansatt-ansvar som ansatt i kommunene eller i interkommunale revisjonsenheter.

Det vil ved konkurranseutsetting være opp til oppdragsgiver og tilbyder å avklare i hvilket omfang leverandøren av revisjonstjenestene skal ha ansvar ut over det som i dag er tilfelle for kommunerevisjonen. For eksempel kan det avtales rammer eller tak for ansvarsplikt overfor oppdragsgiver.

Uansett vil et økt ansvar for tjenestetilbyder være en styrking av kommunens interesser, men også en reell skjerping av revisors risiko og ansvar ved utøvelse av sin funksjon overfor kommunen. Dette vil naturlig nok ha direkte betydning for revisjonsomfanget og således revisjonskostnaden (prisen). Ved sammenligning av dagens revisjonsordninger i kommunene med prisen for en konkurranseutsatt revisjon, må det tas hensyn til eventuelle fordeler og kostnader som skyldes forskjellene i ansvarsforholdene.

Erfaringer fra andre bransjer og sektorer indikerer en rekkefølge for utviklingen

Mange andre sektorer enn kommunal revisjon har blitt deregulert over de siste årene; forsikring, bankvirksomhet og energivirksomhet er noen eksempler.

Det er mange år siden myndighetene gjorde grep for å styrke den reelle konkurransen om revisjonen generelt i privat sektor. Revisjonsnæringen i privat sektor har vært igjennom store endringer i takt med og delvis som følge av skjerpet konkurranse. En dekkende betegnelse er «polarisering», hvor revisjonsvirksomhetene enten har gått sammen i store kjeder/revisjonsselskaper eller blitt små og selvstendige. Mellomstore aktører har nærmest blitt borte. Konkurransen og prispresset er i dag følbart og en stadig utfordring for aktørene.

Konkurranse er ikke noe nytt i kommunal sektor. Konkurranse har lange tradisjoner i enkelte sektorer og brukes i dag på et vidt spekter av tjenesteområder i kommunene landet rundt. Nær i tid har vi eierreformen i spesialisthelsetjenesten hvor alle landets fylkes- og statseide sykehus ble lagt inn i fem store foretaksgrupper. Sektoren ble tidligere revidert av fylkeskommunale og delvis statlige revisorer både hva gjelder regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon, og omfattet et betydelig antall årsverk. «Over natten» ble revisjon etter revisorloven tilbudt med et omfang som totalt sett kanskje ikke omfatter mer enn ca. 10-15 årsverk. Forvaltningsrevisjonsoppgavene ble borte, og regnskapsrevisjonen ble refokusert og gjennomført etter andre lovbestemmelser. I bunnen lå likevel kravet om gjennomføring av revisjonen i henhold til god revisjonsskikk, som er tilnærmet lik for revisjon etter kommuneloven og revisorloven, og revisjonen har som følge av kvartalsvise tilleggsrevisjoner likevel blitt utført i et betydelig omfang i helseforetaksgruppene. Tilbakemeldingen er, så langt som jeg kjenner til, i all hovedsak positive. Helseforetaksgruppene opplever revisor som mer til stede og at revisor har mer dialog med ledelsen.

Som om fasene skulle vært styrt av naturlover!

Eksemplene ovenfor illustrerer en eller flere av effektene som endringer i rammevilkårene og konkurransekreftene medfører. Ved nærmere gjennomgang av effektene tegner det seg et relativt klart bilde. Utviklingstrekkene er så entydige at det nærmest kan virke som om fasene skulle vært styrt av naturlover.

Følgende faser eller utviklingsrekkefølge synes å eksistere:

  1. Påvirkning av eksterne krefter - for eksempel nye lovregler og rammebestemmelser

  2. Økt konkurranse

    • Reduksjon i pris

    • Marginpress og svekket lønnsomhet

    • Redusert investeringsevne

  3. Omstilling og strategisk posisjonering

    • Sammenslåing i større enheter og polarisering

    • Nye konkurrenter og bransjeglidning

    • Produktutvikling

    • Spesialisering på produkt, bransje eller sektor

  4. Konsekvensvirkninger

    • Nye kompetansebehov

    • Reprofileringsbehov

At konkurransekreftenes faser også virker og er relevante for den kommunale revisjon, kan vi trolig allerede observere på flere forhold. Fra tidspunktet reformarbeidet med kommuneloven startet, synes det klart at omstillingsarbeidet i de kommunale revisjonsenhetene akselererte i tempo og omfang. Det faktum at det skulle åpnes en mulighet for konkurranse, gav altså i seg selv en temmelig umiddelbar effekt. Kommunal revisjon har i stor grad samlet seg i større enheter og er i full gang med å kutte personalkostnader og antall ansatte, osv. Lovendringen som åpner for konkurranseeksponering har altså begynt å gi resultater allerede før loven har trådt i kraft. Hva som venter videre, kan vi se konturene av ved å studere utviklingstrinnene som er omtalt i denne artikkelen.

Tjenesten «kommunal revisjon» egner seg for konkurranseeksponering

Det er naturlig å vurdere i hvor stor grad kommunale revisjonstjenester er en type tjeneste som egner seg å konkurranseutsette. Enkelte kommuner har tilnærmet seg spørsmålet ved å gjennomføre en prinsipiell vurdering av alle sine tjenester og oppgaver for å avklare hvilke som egner seg å konkurranseeksponere og hvilke som ikke egner seg eller ikke bør konkurranseutsettes.

Uten å være utfyllende nevner jeg her noen eksempler på kriterier som kan benyttes ved en slik vurdering av om tjenester egner seg for konkurranseeksponering:

  • At det finnes tilbydere og et fungerende tilbydermarked.

  • At tjenesten har mer karakter av å være en støttefunksjon enn av å være kjernevirksomhet.

  • At tjenesten er klart definerbar og at kvaliteten på tjenesten er målbar.

  • At det finnes virkemidler som fremmer kvalitet og effektiv ressursbruk.

  • At oppdragsgiver vil være i stand til over tid å opprettholde en tilstrekkelig bestillerkompetanse (innkjøperkunnskap).

  • At det innebærer et besparelsespotensiale i forhold til kostnader ved etablering og oppfølging av konkurranseutsettingen (transaksjonskostnader).

  • At det medfører kostnadsfleksibilitet og således gir økt dynamikk over tid.

  • At det vil medføre verdiøkende tjenester, dvs. økt kvalitet eller nytte gjennom tilgang til kompetanse, teknologi eller annet.

  • At det gjør tjenesten mer brukervennlig.

  • At det er absorbsjonsmuligheter for de arbeidsplasser som blir berørt av konkurranseutsettingen:

    • overføring av arbeidsgiveransvaret til eventuelt ny tjenesteleverandør

    • overføring til å utføre andre oppgaver i kommunen/fylkeskommunen

    • naturlig avgang eller

    • førtidspensjonering.

Kommunal revisjon oppfyller de fleste av disse kriteriene, om enn i noe varierende grad. Størst utfordring er det trolig, som tidligere nevnt, å kunne måle og følge opp den tekniske kvaliteten av revisjonsleveransene samt forholdet rundt håndteringen av berørte arbeidsplasser. Kommunene har i kontrollutvalgene et egnet organ for å ivareta spørsmålene om kvalitetshensynene. Kontrollutvalgene kan nærmest tjene som «revisjonskomiteer». Revisjonskomiteer er det flere som mener man også bør få krav om i større deler av den private sektor i Norge. Her ligger rammebestemmelsene for den kommunale sektoren foran tilsvarende i privat sektor.

Pris og kostnad

Det forventes prisfall

KPMG gjennomførte for ca. to år siden en undersøkelse i kommunal sektor om hvilke forventninger kommunene har til revisjonen, herunder hvilke forventninger de hadde til utvikling i pris og kvalitet hvis markedet for revisjon av kommuner ble åpnet for konkurranse. Undersøkelsen viste at alle forespurte grupper; ordførere, ledere av kontrollutvalg og rådmenn, regnet med et prisfall i tjenesten. De samme ventet, men med større spredning, en økning i kvalitet og innhold i revisjonstjenesten. Størst var forventningene til styrking av kvaliteten innen forvaltningsrevisjon og forventninger til revisor som diskusjonspartner innen ikke-regnskapsrelaterte områder som finansiell sikring, IT, og lignende temaer.

Det ventes fall i prisene for revisjonen av kommunene som følge av at det blir konkurranse.

Den dialog jeg har hatt med kommunale representanter over de siste årene gir meg det samme bildet av at det ventes fall i prisene for revisjonen av kommunene som følge av at det blir konkurranse.

Kalkulering og fullstendig kostnadsbilde

En vurdering av pris- og kostnadsbilde for revisjon av kommunene blir ikke komplett uten å være mer presis på hvilke typer kostnader som naturlig inngår i et revisjonshonorar. I revisjonshonorarene ligger det direkte kostnader, men også en betydelig andel indirekte kostnader. Min erfaring er at det er stor forskjell i praksis for hvordan kommunene og revisjonsdistriktene i dag definerer, rapporterer og fordeler kostnadene for den kommunale revisjonen. Således er det vanskelig å danne seg et enhetlig bilde av dette. For å ha et godt grunnlag for å regne og sammenligne kostnader til revisjon ved konkurranseutsetting, bør følgende regneøvelse gjennomføres for å få det reelle og sammenlignbare kostnadsbildet for revisjonen.

Direkte kostnader

  • Lønn

  • Arbeidsgiveravgift

  • Pensjonskostnader

  • Reiseutgifter

  • annet

Indirekte kostnader

  • Husleie, renhold og renovasjon

  • IT-systemer

  • Strøm, telefon, forsikringer

  • Opplæring og rekruttering

  • annet

I tillegg til disse indirekte kostnadene er den en annen gruppe indirekte kostnader som frem til nå i liten grad har vært aktuelle kostnader for den kommunale revisjonen:

  • Markedsføring

  • Tilbudsutgifter

  • Overskridelser på anbudspriser

  • Ansvarsforsikringer

  • Claims

Erfaringsmessig ligger bare cirka halvparten av de samlede kostnadene for revisjon i de direkte kostnadene. Resten utgjøres av de to gruppene av indirekte kostnader. De private revisjonsselskapene har normalt en god del av sine kostnader knyttet til den siste gruppen av indirekte kostnader som følge av at de opererer i et konkurranseutsatt marked med ansvar. Dette er kostnader som vil komme i tillegg til dagens kommunale revisjonsløsninger som ikke har hatt denne typen kostnader så langt. I tillegg er det flere kommuner som i ufullstendig grad har synliggjort den første gruppen av indirekte kostnader knyttet til de nåværende revisjonsløsningene. Det vil altså være utfordringer for kommunene og for de eksisterende kommunale revisjonsenhetene å få frem det faktiske, sammenlignbare kostnadsbildet for dagens revisjonsordninger. Dette vil være nødvendig og vil tvinge seg frem i takt med at konkurranseeksponeringen skyter fart.

Effektiv konkurranse krever sammenlignbarhet

For å få et reelt bilde av revisjonskostnadene, og dermed et godt sammenligningsgrunnlag, må det avklares hvilke tjenester som faktisk utføres og ligger inne i de revisjonskostnadene som er beregnet i henhold til det ovenstående. Det er ikke tvil om at det ligger mye bistand innbakt i de kommunale revisjonshonorarer, bl.a. sekretariatstjenester overfor kontrollutvalgene, tidkrevende særattestasjoner og rådgivning. Dette må det justeres for.

For å lette sammenlignbarheten, egner det seg å beregne revisjonskostnadene enten som en relativ størrelse i forhold til kommunens innbyggere (revisjonskostnader pr. innbygger) eller som en relativ størrelse av virksomhetsomfanget (revisjonskostnader pr. 1000-kr i brutto driftsbudsjett).

Denne typen forholdstall gjør det også mulig å gjennomføre sammenligninger mellom revisjonskostnadene for kommunal revisjon i Norge med tilsvarende i for eksempel de andre nordiske landene, og i forhold til tilsvarende kostnader i privat sektor.

At kommunene har en ordning med kontrollutvalg er et gode som bør utnyttes til å stille tilstrekkelige krav og til å sikre en god dialog og forankring av revisjonen i kommunen.

De sammenligningene jeg har gjennomført så langt, er beheftet med store feilmarginer og må kun benyttes med stor varsomhet og skjønn. Jeg velger derfor ikke å medta faktiske tallstørrelser her, men nøyer meg med å indikere at det synes som den kommunale revisjonen i for eksempel Sverige gjennomføres vesentlig rimeligere enn tilsvarende kommunale revisjon i Norge. Min antagelse er at dette delvis skyldes at kommunal revisjon i Sverge har vært konkurranseutsatt i flere år. I tillegg kan det anføres at svenske kommuner er større enn norske kommuner og at det er visse forskjeller i organisering og hvilke oppgaver de kommunale revisjonene i Norge og Sverige er pålagt.

Kontrollutvalgene må ha bestillerkompetanse

Kommuneloven og tilhørende forskrift krever at kommunene skal ha et kontrollutvalg. Oppgavene for kontrollutvalget er delvis lagt om og tildels utvidet som følge av lovomleggingen som trer i kraft 1. juli 2004. Ordningen med kontrollutvalg er en god ordning sett i perspektivet for virksomhetsstyring. I dag pågår det en debatt om hvorledes kontakten og oppfølgingen med revisor fra oppdragsgivervirksomhetene side best bør skje. Enkelte sektorer, som for eksempel finanssektoren, er pålagt å ha kontrollkomité. I flere land er børsnoterte selskaper pålagt å ha revisjonskomiteer («audit committees»).

Det vil være utfordringer for kommunene og for de eksisterende kommunale revisjonsenhetene å få frem det faktiske, sammenlignbare kostnadsbildet for dagens revisjonsordninger.

At kommunene allerede har en ordning med kontrollutvalg, er derfor et gode som bør utnyttes til å stille tilstrekkelige krav, og til å sikre en god dialog med og forankring av revisjonen i kommunen. Kontrollutvalgene har med den nye loven fått utvidet mandat til å sørge for at kommunene har en revisjonsløsning som til enhver tid er tilpasset kommunens behov og vekslende forventninger.

Kontrollutvalgene er sammensatt av folkevalgte og politisk oppnenvnte personer, som ofte er «lekfolk» i forhold til regnskaps- og revisjonsfaget. Dette gjør det nødvendig å styrke kontrollutvalgene med et sekretariat som kan håndtere faglige spørsmål, saksbehandling, med mer. De nye bestemmelsene i kommuneloven pålegger kontrollutvalgene å ha et sekretariat, og den kommunale revisjonen får ikke lenger fylle den rollen. (Se egen artikkel av Tor Solbjørg om dette i RR 2/2004.) I forhold til å sikre at kommunens kontrollutvalg ivaretar sin bestillerkompetanse og er en dyktig innkjøper av revisjonstjenestene, vil sekretariatet ha en sentral rolle.

For å fylle rollen som oppdragsgiver for revisjonen; bestillerrollen og effektiv innkjøper, krever det at sekretariatet har kompetanse innen offentlig rett og offentlige innkjøp, kunnskap om konkurranseeksponering, kontraktserfaring samt revisjons- og regnskapsfaglig kunnskap. I sum utgjør dette et bredt spekter av kunnskapsområder og det krever til dels ny type kunnskap om konkurranseforhold sammenlignet med kompetansekravene som nåværende sekretariatsfunksjoner har måttet ha. Sekretariatene og kommunenes interesser fortjener tilførsel av nytenkning og en tilstrekkelig grad av vilje og motivasjon til nyorientering i tråd med det lovomleggingen av kommuneloven åpner for og har som siktemål. Jeg ser en tendens til at tidligere ansatte i kommunale revisjonsenheter engasjeres i de nye sekretariatene som bygges opp. Denne løsningen vil kunne møte utfordringer med å håndtere konkurranseutfordringene for den kommunale revisjonen tilstrekkelig effektivt og med nødvendig troverdighet.

Lov om offentlige anskaffelser gjelder

Kommunens innkjøp av revisjonstjenester faller inn under lov om offentlige anskaffelser av 16.7.99. Utdypende bestemmelser er gitt i egen forskrift om offentlige anskaffelser av 15.6.01.

Dersom den antatte verdien av revisjonstjenestene for hele kontraktsperioden, dvs. alle kontraktsårene samlet, overstiger NOK 1,8 millioner (terskelen vurderes annet hvert år), er hovedregelen i henhold til forskriftens § 4-1 at det benyttes åpen eller begrenset anbudskonkurranse. Det er da et absolutt forbud mot å føre forhandlinger med leverandørene/tilbyderne. Er kontraktsverdien lavere enn terskelverdien, kan man velge å benytte konkurranse med forhandling, jf. forskriftens § 11-1. Da står kommunen mye friere mht. gjennomføring av prosessen. I forskriftens § 4-2 bokstav c åpnes det for bruk av konkurranse med forhandling også i tilfeller hvor den antatte kontraktsverdien overstiger terskelgrensen på NOK 1,8 millioner. Det gjelder når tjenestene «er av en slik art at det ikke i tilstrekkelig grad kan fastsettes så nøyaktige spesifikasjoner at valg av det beste tilbudet kan skje etter reglene for åpen eller begrenset anbudskonkurranse.» Det er særlig innenfor det forskriften kaller «intellektuelle tjenester» (og finansielle tjenester) dette vil være aktuelt. Etter min oppfatning er det ikke utenkelig at revisjonstjenester til en kommune normalt tilfredsstille kravet, slik at konkurranse med forhandling kan benyttes også når kontraktsverdiene overstiger 1,8 millioner. Nærings- og handelsdepartementet har utarbeidet en Veileder til forskrift om offentlige anskaffelser, som er tilgjengelig på departementets hjemmeside (www.odin.dep.no/nhd).

Lov om offentlige anskaffelser krever kompetanse og dyktighet i utforming av tilbudsinvitasjoner og forespørselsunderlag. Kommunal sektor vil her kunne hente mye erfaring fra privat sektor hvor tilbudsinvitasjoner for kjøp av revisjonstjenester har vært praktisert over lang tid.

Skifte av revisjonsordning krever prosess

Før et skifte av revisjonsordning kan skje, må det ha skjedd en prosess og en rekke forberedelser i kommunen. Fra henvendelser vi har fått fra kommunene til det selskapet jeg arbeider, synes det som om kommunene opplever regelverket for skifte av revisjonsordninger i kommunene som uoversiktlig og et praktisk hinder.

De fleste norske kommuner deltar i dag i felles revisjonsordning og revideres av distriktsrevisjon. (Mange av disse er organisert som IKS, og fra 1.01.2005 skal alle distriktsrevisjoner være organisert som IKS eller annen selskapsform.) Noen få kommuner (og alle fylkeskommuner bortsett fra to) har en annen ordning, med egen ansatt revisor. Dette er de to varianter som hittil har vært tillatt.

For å benytte seg av adgangen til konkurranseutsetting, må kommunen gjennomføre en prosess som bl.a. vil omfatte:

  • Å fatte vedtak om å gjennomføre konkurranseutsetting

  • Å vurdere oppsigelse av dagens revisjonsordning

  • Å innhente tilbud om revisjon og eventuelt sekretariatsfunksjon

  • Å vedta ny revisjonsordning og avtale med revisor

Avviklingen av dagens revisjonsordning vil skje på ulikt vis, avhengig av om kommunen er deltaker i en distriktsrevisjon (og om denne eventuelt er organisert som IKS), eller om det er ansatt egen revisor.

Ett av spørsmålene som det samtidig må tas stilling til, er om kommunens nåværende revisjon skal settes i stand til å delta i konkurransen. Dette vil i tilfelle kreve omstillingstid og trolig også en del omstillingskostnader for den eksisterende revisjonsordningen. Vi ser at flere kommuner og fylkeskommuner har valgt å gi den nåværende revisjonen en omstillingstid gjennom at det er fattet vedtak om omlegging av den organisatoriske form for den kommunale eller interkommunale revisjonsordningen, sammenslåing av revisjonsenheter og budsjett og tid til omstilling. Dette motiveres ut fra at kommunene ønsker å håndtere sin arbeidsgiverrolle på en forsvarlig måte, samt at det vurderes å være i tråd med god forvaltningsskikk å la eksisterende offentlige enheter få forberede seg til deltakelse i konkurransen når offentlig tjenesteproduksjon skal konkurranseeksponeres. Konsekvensen er i praksis at flere kommuner og fylkeskommuner med dette får en utsettelse på ett til tre år med å kunne iverksette konkurransen om de kommunale revisjonstjenestene.

Konkurransesituasjonen krever tilpasning og tiltak også hos tjenestetilbyder

Til nå har jeg i artikkelen omtalt konkurransesituasjonens mulige konsekvenser for kommunen, kontrollutvalget og sekretariatet. Altså i et oppdragsgiver- eller kundeperspektiv.

Konkurransesituasjonen vil medføre minst like store endringer for de kommunale revisjonsenhetene både hva gjelder innhold og form i selve revisjonsleveransene. Dette kan kalles tilbyder- eller tjenesteleverandørperspektivet.

Tilbyderkompetanse

Den mest opplagte endringen vil være at de eksisterende kommunale revisjonsenhetene må erverve kunnskaper om det å skrive revisjonstilbud, kalkulere og prise revisjonstjenester, gjennomføre tilbudspresentasjoner og forhandlinger. Dernest må det utarbeides maler for engasjementsavtaler og systemer for oppfølging av at kontraktsmessige forpliktelser blir levert i henhold til avtaler.

En egnet tilnærming for å få et innblikk i hvilke områder de nåværende revisjonsordningene må forberede seg på når konkurranseeksponeringen blir en realitet, er å se på de parametere eller kriterier som det normalt fokuseres på i konkurransen om revisjonsoppdrag. I tilbudsprosessene forplikter revisjonsleverandørene seg i forhold til disse kriteriene. Revisjonsenhetene må følgelig etablere løsninger for de mest vanlige kriteriene og også etablere systemer for å følge opp at disse kontraktsmessig forpliktende kriteriene blir etterlevd.

Følgende utvalg av kriterier er de mest vanlige i tilbudsinvitasjoner. (Det er her ikke gjort noe forsøk på å rangere eller prioritere kriteriene i en rekkefølge):

  • Pris - totalhonorar og pris pr. time for de forskjellige stillingskategoriene

  • Mengde tid/timer - totalt og pr. stillingskategori

  • Kompetanse - formell kompetanse, sektor- og bransjekompetanse og fagressurser

  • Referanser - personlige referanser og selskapsreferanser

  • Kunnskaper på utvalgte områder hvor oppdragsgiver har særlige utfordringer. Eksempler kan være innen IT, virksomhetsstyring, skatt/avgift, finansforvaltning, målstyring og risikohåndtering.

  • Løsninger for revisjon - metodikk og verktøy

  • Kunnskapsoverføring, kursing og opplæring

  • Kommunikasjons- og rapporteringsløsninger

  • Tilgjengelighet

  • Verdier og holdninger

På basis av disse kriteriene vil aktuelle tilbydere bli invitert til å konkurrere og presentere sine løsninger og tilbud. Tilbyderne av revisjonstjenester til kommunene vil altså fremover bli tvunget til å arbeide med å utvikle sin salgskraft ved kontinuerlig å styrke sin kvalitet på de områdene kriteriene indikerer.

En god måte å kontinuerlig utvikle sin kvalitet på er å foreta løpende kvalitetsmålinger ved å spørre kunden. Slik jeg har oppfattet det, så er det varierende i hvilken grad kommunerevisjonene har benyttet systematiske brukertilfredshetsundersøkelser i sitt arbeid med egen kvalitetsutvikling. Dette vil i kjølvannet av konkurranseeksponeringen trolig bli en nødvendighet.

Avsluttende betraktninger

Kontrollutvalgene utfordres og får nye virkemidler gjennom å kunne konkurranseeksponere revisjonen

Endringen av kommuneloven gir kontrollutvalgene mulighet til å evaluere og helt eller delvis fornye revisjonsordningene for kommunen. Dette er en mulighet som har som formål (og er et bidrag til) å øke kostnads- og måleffektiviteten for den samlede virksomheten i kommunen.

Jeg venter ikke at lovomleggingen vil medføre en «revolusjon» i form av massiv konkurranseeksponering av kommunal revisjon på kort sikt. På litt lengre sikt tror jeg det vil skje en «evolusjon» i retning av at konkurranseeksponering og konkurranseutsetting vil bli en del av hverdagen også for de kommunale revisjonstjenestene.

Skal konkurranseeksponeringen møte de mål som er satt for dette, krever det at kontrollutvalgene går aktivt inn i dialog om og oppfølging av både regnskaps- og forvaltningsrevisjonens innhold. Dette er i realiteten ikke så nytt når alt kommer til alt - kontrollutvalgene har bare gjennom lovomleggingen fått flere virkemidler til rådighet i sitt arbeid med å sikre god kontroll i kommunene.

Kontrollutvalgene må i sitt arbeid sette fokus på regnskapsrevisors og forvaltningsrevisorenes kompetanse, på kostnadsfleksibilitet, på samspill og organisering av det samlede revisjonsarbeidet, på effektive metoder og verktøy og på gode løsninger for dokumentasjon, kommunikasjon og rapportering.

Det er mitt inntrykk at fokus vedrørende den kommunale revisjonen blant kontrollutvalg og kommunepolitikere samt i kommuneadministrasjonene for tiden hovedsakelig er rettet mot å finne en egnet organisering av selve sekretariatsfunksjonen. Konkurranseeksponeringen vil trolig følge deretter.

Tilbyderne av revisjonstjenester til kommunene vil fremover bli tvunget til å arbeide med å utvikle sin salgskraft ved kontinuerlig å styrke sin kvalitet på de områdene konkurransekriteriene indikerer.

Praktiske sidehensyn vil gjelde i kommunene - for eksempel behovet for å ivareta nåværende ansatte i revisjonen og kostnaden ved dette, arbeidsgiveransvaret, hensynet til lokale arbeidsplasser, ideologiske holdninger til konkurranseutsetting og kanskje enkelte ganger manglende interesse eller syn for kontroll og revisjonsarbeid i kommunen. Det kan derfor tenkes at det vil være kommunene selv og deres kontrollutvalg som faktisk vil holde igjen med å benytte seg av muligheten for konkurranseeksponering som loven åpner for fra 1. juli 2004. Av samme grunn venter jeg ikke at lovomleggingen vil medføre en «revolusjon» i form av massiv konkurranseeksponering av kommunal revisjon på kort sikt. På litt lengre sikt tror jeg det vil skje en «evolusjon» i retning av at konkurranseeksponering og konkurranseutsetting vil bli en del av hverdagen også for de kommunale revisjonstjenestene.